2. Приоритеты развития законодательства в области культуры

В целом за время работы Государственной Думы трех созывов удалось решить немало проблем в сфере правового регулирования культуры.
Созданы основы правовой базы сохранения и развития культуры в России, определены права человека, народов и иных этнических общностей в области культуры, обязанности государства и порядок экономического регулирования в области культуры.
Урегулированы вопросы формирования, организации, хранения, учета, использования архивов и архивных фондов Российской Федерации и управления ими.
Решены основные вопросы нормативного характера в области охраны и использования памятников российской истории и культуры, а также вывоза из страны и ввоза в нее культурных ценностей в целях сохранения культурного наследия народов Российской Федерации, в том числе и вопросы, касающиеся культурных ценностей, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации.
Определено правовое положение Музейного фонда и музеев в Российской Федерации как национального достояния; урегулированы вопросы формирования, организации, хранения, учета и использования архивов и архивных фондов в Российской Федерации и управления ими.
Определены основные направления деятельности государства по сохранению и развитию кинематографии в Российской Федерации, ее государственной поддержки; а также принципы государственной политики в области кинематографии.
Урегулированы вопросы авторского права и смежных прав, т.е. отношения, возникающие в связи с созданием и использованием произведений литературы и искусства, фонограмм, исполнений, постановок, передач организаций эфирного или кабельного вещания.
В соответствии с принципами и нормами международного права урегулированы взаимоотношения между государством, гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями в области библиотечного дела; определена политика государства в области формирования обязательного экземпляра документов как ресурсной базы комплектования полного национального библиотечно-информационного фонда Российской Федерации.
Определены правовые условия сохранения, возрождения и развития народных художественных промыслов как одной из важнейших форм культурного творчества народов Российской Федерации.
Кроме того, в ряде законов, напрямую не связанных с рассмотрением правовых отношений в области культуры, также решен целый ряд вопросов, относящихся к анализируемой проблеме. Это такие вопросы, как:
изъятие бесхозяйственно содержащихся культурных ценностей у собственников;
защита интеллектуальной собственности;
административная ответственность за нарушение законов "Об охране и использовании памятников истории и культуры", "Об авторском праве и смежных правах";
ответственность за порчу и разрушение памятников истории и культуры, нарушения авторских и смежных прав, контрабанду культурных ценностей;
правовое обеспечение сохранения исторически населенных мест, памятников истории и культуры в процессе застройки и реконструкции градостроительной среды;
определение и порядок установления земель историко-культурного назначения;
налоговые льготы для организаций и учреждений культуры, осуществляющих определенные виды работ;
таможенные льготы на ввозимое оборудование для нужд музеев и предметы искусства;
создание, деятельность, реорганизация и (или) ликвидация творческих союзов и иных общественных организаций в сфере культуры;
лицензирование работ по проектированию и производству работ по охране и реставрации памятников истории и культуры, реализации предметов антиквариата, описанию и реставрации архивных документов, музейных предметов, кинопоказа, изготовления и распространения аудиовизуальных произведений и фонограмм;
деятельность организаций культуры как некоммерческих организаций;
порядок сохранения памятников истории и культуры, расположенных на территориях природных заповедников, заказников и национальных парков;
благотворительная деятельность в области культуры;
оказание государством финансовой, материальной и иной помощи религиозным организациям в реставрации, содержании и охране зданий и объектов, являющихся памятниками истории и культуры;
правовые основы национально-культурной автономии в Российской Федерации;
условия сохранения и равноправного и самобытного развития языков народов Российской Федерации;
формы поддержки государством соотечественников за рубежом в области культуры, науки, языка, образования и информации;
эффективного участия и защиты интересов Российской Федерации в международном информационном обмене в рамках единого мирового информационного пространства.
Конкретное состояние правового поля во многом определяет и приоритеты дальнейшей законодательной деятельности в сфере культуры.
Как видим, в законодательном обеспечении сферы культуры за прошедшие годы сделано достаточно много. Основы заложены, принят целый ряд законов, которые позволяют говорить о заполнении хотя бы в первом приближении тех секторов законодательного поля, которые ранее вообще были открыты.
Тем не менее, нельзя говорить ни о том, что проблем не осталось, ни тем более о том, что нет вопросов с реализацией уже вступивших в действие законов. В условиях социально-экономического кризиса многие из положений вступивших в действие законов фактически не выполнялись, прежде всего из-за того, что намечавшееся в ежегодных федеральных законах о федеральном бюджете субсидирование социальных программ не выдерживалось. Поэтому многие проблемы в области культуры не только не разрешились, но и по ряду направлений обострились и усугубились.
С другой стороны, и сама законодательная база исследуемой проблематики во многом требует своего дальнейшего развития, особенно в плане уточнения и дополнения норм целого ряда принятых законов.
До сих пор в законодательном плане либо не решены, либо решены лишь частично следующие задачи:
разработки и принятия законодательных актов по реализации уже определенных приоритетов государственной политики в области культуры, прежде всего в плане защиты прав и интересов детей и молодежи;
формирования государственной концепции, национальных и региональных программ культурного образования подрастающего поколения; материально-финансовой поддержки художественного творчества, различных форм духовно-нравственного и гражданско-патриотического воспитания молодого поколения;
поэтапного решения задачи гарантированного обеспечения потребностей российских граждан в удовлетворении своих культурных потребностей;
финансирования сферы культуры в объемах, предусмотренных федеральным бюджетом;
закрепления прав, полномочий и ответственности каждого уровня власти за обеспечение полной реализации принятых законов в сфере культуры.
Отдельной и чрезвычайно важной задачей остается принятие законов о более полной и гарантированной социальной защите работников культуры и, прежде всего, повышения оплаты их нелегкого, но столь необходимого всему обществу труда.
Это - проблемы общегосударственные и потому предложения по их решению должны исходить от всех субъектов права законодательной инициативы - Президента Российской Федерации, Совета Федерации и его членов, депутатов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и федеральных судов по вопросам их ведения. И усилия в планировании законопроектной работы, разработке конкретных законопроектов, их принятии и - главное - реализации также должны быть согласованными и активными.
Особого разговора заслуживают проблемы правового регулирования, все активнее вторгающегося в нашу жизнь Интернета.
Как известно, история Интернета началась в 1969 году, когда несколько американских университетов и компаний, выполняющих военные заказы Министерства обороны США, объединились в компьютерной сети APRANET. Она создавалась для использования, например, в случае военных конфликтов. Сеть оказалась вполне надежной и удобной, особенно для оперативного обмена результатами научных исследований, и к ней стали подключаться другие компьютеры, в первую очередь различных университетов США. Постепенно сеть стала использоваться для решения различных гражданских вопросов, что побудило Министерство обороны США разделить сеть на две части: одну для военных целей, другую - для гражданских. Они были связаны набором технических и программных средств, составивших так называемый Internet Protocol (межсетевой протокол). Так появилось само название "Интернет".
Со временем, частные компании, подключившиеся к сети, стали продавать возможность входа всем желающим. Правительство США перестало субсидировать и контролировать Интернет. Так началась самостоятельная жизнь сети, которая с начала 90-х годов ХХ в. стала стихийно распространяться по странам и континентам, включая в себя все новые локальные сети и базы данных. Такие сети подключаются к более крупным сетям, которые для соединения друг с другом имеют так называемые точки встречи.
В настоящее время Интернет представляет собой глобальную компьютерную сеть, состоящую из совокупности локальных сетей.
Эта сеть, отмечает российский юрист М.А.Якушев, характеризуется следующими чертами:
Во-первых, Интернет организационно не является чем-то единым целым. У него нет владельца или владельцев, продающих содержащуюся в нем информацию. Этим занимаются особые организации - производители информации, имеющие возможность доступа к Интернет на практически тех же условиях, что и потребители информации.
Во-вторых, Интернету присущи подлинно глобальные масштабы - он объединяет компьютерные сети абсолютного большинства стран мира. Любой желающий подключиться к "Интернету" может стать его подписчиком, если у него имеются компьютер, модем, телефонная линия и сравнительно небольшая сумма денег.
В-третьих, сложилось так, что среди всех компьютерных сетей именно Интернет постоянно и успешно развивается не только "вширь" (за счет постоянно растущего числа пользователей), но и "вглубь" (путем увеличения количества и качества оказываемых услуг и объемов циркулирующей по сети информации).
Удивительно, но при очень быстрых темпах развития Интернета в нашей стране до сих пор в российском законодательстве не выработана даже единая терминология, связанная с Интернетом.
Еще предстоит решать нашим парламентариям и проблему законодательного отнесения сетевого информационного ресурса к средствам массовой информации, как это уже сделано во многих странах. В Японии к Интернет применяется законодательство о печати и электронных СМИ, в США и Германии судебная практика признает сайт в Интернете одним из видов электронных СМИ.
Однако, для того, чтобы понять в каком направлении должно развиваться правовое регулирование Интернета в целом необходимо прежде всего разобраться в том, какова правовая природа "всемирной паутины".
Как сложное явление Интернет, в зависимости от того, на какую из сторон его объективного проявления делается акцент, может быть охарактеризован: и как некая совокупность имущества, и как общественное образование (Интернет-сообщество как совокупность пользователей Интернет), и, наконец, как совокупность информационных общественных отношений. Это позволяет предположить, что по своей правовой природе Интернет, соответственно, может быть объектом прав, субъектом гражданских правоотношений или относиться к предмету правового регулирования.
Между тем главная черта его правового статуса заключается в том, что Интернет в целом не является ни субъектом права, ни его объектом.
У Интернета невозможно выделить признаки, обычно характеризующие юридическое лицо. Интернет не обладает организационным единством, не инкорпорирован ни в одной из стран мира и не создан как международная организация. Интернет не имеет собственного обособленного имущества, так как используемые в нем материальные и информационные ресурсы принадлежат на праве собственности самым разным субъектам (каналы связи - телекоммуникационным компаниям; компьютеры, производящие подключение к сети - поставщикам; компьютеры клиентов - самим клиентам; техническое и программное обеспечение работы магистральных сетей - владельцам таких сетей; распространяемая на коммерческих условиях информация - ее производителям и прочим владельцам). Не способен Интернет и иметь какие-либо самостоятельные права и нести обязанности, так как за каждым возникающим при работе в Интернет правоотношением стоит конкретный правоспособный субъект.
Такое понимание правовой ситуации с Интернетом вытекает из разработанного правовой наукой понятия правосубъектности.
Правосубъектность (праводееспособность) - способность быть субъектом права. В состав правосубъектности входит:
правоспособность - способность лица иметь в силу норм права субъективные права и нести юридические обязанности (для физического лица возникает в момент рождения и прекращается смертью; для юридического лица - в момент регистрации и ликвидации); дееспособность - способность своими действиями осуществлять права и обязанности (присутствует только у физических лиц);
деликтоспособность - способность лица нести юридическую ответственность за совершенное преступление.
Однако Интернет не является физическим лицом, не имеет он и признаков юридического лица.
Рассуждать о правоспособности Интернет вообще по этой причине не корректно, так как само понятие "Интернет" означает просто совокупность компьютерных сетей.
Правоспособностью в сети Интернет могут обладать участники информационных общественных отношений: пользователи (юридические и физические лица), провайдеры, компании - собственники поисковых систем, собственники сетевых информационных ресурсов и т.д.
Но Интернет не является и объектом права, т.е. тем, по поводу чего правоотношения возникают: вся совокупность оборудования, информационных ресурсов, средств связи и телекоммуникаций, составляющая в целом Интернет, никак не обособлена, у нее нет одного конкретного собственника, владельца. Интернет в целом никому не принадлежит и потому объектом права не является.
Необходимо понимать, что правовые отношения порождает не Интернет как компьютерная сеть, а сами объекты, циркулирующие в сети (информация), а также объекты реального мира.
Суммируя эти размышления, можно сказать, что по своей правовой природе Интернет представляет собой совокупность информационных общественных отношений в виртуальной среде.
Информационные отношения реальной информационной среды отличаются от сходных отношений в виртуальной информационной среде появлением новых юридических особенностей и свойств информации как объекта правоотношений.
Информация в виртуальной среде представляется главным образом в электронном виде, при передаче информации по каналам связи она не имеет твердого носителя.
Исследователь Интернета В.А.Копылов выделяет три группы субъектов, которые действуют в Интернете:
создатели программно-технической части информационной структуры Интернет: разработчики сетей, средств связи, телекоммуникаций, программных средств и т.д;
субъекты, производящие и распространяющие информацию в Интернете, предоставляющие услуги по доступу в сеть. В эту группу субъектов входят так называемые провайдеры;
потребители информации из Интернет, т.е. все то множество субъектов, которые подключатся к Интернет для получения информации и использования ее в собственной деятельности.
В соответствии с такой моделью виртуальной информационной сферы классифицируются и объекты информационных отношений:
всевозможные программно-технические комплексы, средства связи; информация, информационные ресурсы, продукты, услуги;
доменные имена; информационные права и свободы; интересы личности, государства, общества; информационная целостность;
информационная безопасность.
Такая модель Интернета охватывает не только области создания, обращения и потребления информации в сети Интернет, но и все области так или иначе связанные с сетью: от технической разработки сети до создания технических средств и технологий информационной безопасности.
Однако интересы большинства граждан затрагивают складывающие в Интернете, отношения, которые проф. В.А.Копылов определяет как информационные. "Группа общественных отношений, возникающих при обращении информации в информационной сфере в результате осуществления информационных процессов в порядке реализации каждым информационных прав и свобод, а также в порядке исполнения обязанностей органами государственной власти и местного самоуправления по обеспечению гарантий информационных прав и свобод".
Как известно, основополагающими принципами правового регулирования информационных отношений являются свобода информации и равенство субъектов информационных отношений, достоверность, полнота и своевременность информации, соблюдение требований законности и правопорядка в информационных отношениях, информационная безопасность и защита информации, ограничение доступа к отдельным видам информационных ресурсов.
Итак, по своей юридической природе Интернет является объектом правового воздействия норм различных отраслей права. В первую очередь - информационного законодательства, которое включает в себя Конституцию Российской Федерации, провозгласившую свободу поиска, производства и распространения информации любым законным способом, и ряд специальных законов:
- Федеральный Закон "Об информации, информатизации и защите информации" от 20.02.95, регулирующий отношения возникающие при формировании и использовании информационных ресурсов на основе создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, распространения и предоставления потребителю документированной информации.
- Федеральный Закон "Об участии в международном информационном обмене" от 04.07.96, регулирующий отношения в области передачи и получения информации с участием иностранных физические и юридических лиц, а также на уровне межгосударственных отношений.
- Федеральный Закон "О связи" от 07.07.03 регулирует отношения в области связи.
Законодательство об информационной безопасности состоит из конституционных норм, Федеральных Законов "О безопасности" от 05.03.92, "О государственной тайне" от 19.09.97 и др., Доктрины информационной безопасности РФ, утвержденной Президентом РФ 09.09.2000.
Как можно оценить качество этого законодательного и нормативного материала?
Анализ показывает, что, к сожалению, существующее законодательство недостаточно действенно для эффективного регулирования связанных с Интернет общественных отношений. В этой связи желательно интенсифицировать правовую законотворческую деятельность, направленную на принятие таких федеральных законов, как:
"Правовое регулирование оказания Интернет-услуг", "О государственной политике Российской Федерации по развитию и использованию сети Интернет", "О праве на информацию" и др.
В то же время необходимо подчеркнуть, что общественные отношения, складывающиеся в Интернете, являются не только информационными отношениями. Значительная часть формирующихся и развивающихся в Интернете общественных отношений относятся к предмету гражданско-правового регулирования. В самом деле при анализе отношений, связанных с Интернетом, можно обнаружить:
- имущественные отношения. Например, где товаром выступает информация, которая в соответствии со ст. 128 ГК РФ является объектом гражданских прав.
- личные неимущественные отношения. Например, по поводу объектов интеллектуальной собственности или нематериальных духовных благ (достоинство, четь, деловая репутация).
Гражданское правоотношение в Интернете - это существующее в Интернете информационное отношение, относящееся к предмету гражданского права, а, следовательно, участники которого юридически равны. Специфика гражданских правоотношений в Интернете состоит в наличии нетрадиционной предпосылки (субъектами могут быть только пользователи Интернета), виртуальности (существуют только в искусственно созданной и поддерживаемой компьютерами среде при использовании специального программного и технического обеспечения), существования в. неопределенной физическими границами пространстве.
Таким образом, Интернет является объектом правового воздействия норм различных отраслей права.
В последние годы все чаще возникает вопрос и о международно-правовом регулировании сети Интернет, встающий очень остро, в связи с проблемой юрисдикции государств, которая связана с экстерриториальностью сети Интернет, с отсутствием географических и геополитических границ государств в сети. В результате происходит столкновение и нередко нарушение национальных законодательств.
В процессе применения нормативно-правовой базы, регулирующей ответственность за качество информации, также выявились серьезные нерешенные проблемы:
отсутствие правовых оснований для привлечения к ответственности провайдера, как единственного лица, участвующего в процессе распространения информации, способного воздействовать на качество размещаемого на собственном сервере информационного ресурса.
отсутствие международных норм, регулирующих разграничение компетенции судов различных государств на рассмотрение спора, вытекающего из Интернет-отношений.
Для выхода из сложившейся ситуации на государственном уровне необходим единый подход к правовому регулированию Интернета.
Для грамотного правового регулирования всех этих проблем можно предложить несколько вариантов поведения законодателя:
Метод сорегулирования, который заключается в постепенном нормативно-правовом закреплении складывающихся определенных правил поведения (обычаи и обыкновения), которые формируются в Интернет. В сложившейся ситуации именно судебные прецеденты могут стать источником развития правового регулирования. Даже в странах континентальной системы права их роль очень велика, так как суды не только разъясняют нормы применительно к Интернет-отношениям, но и устанавливают содержание обычаев виртуального сообщества.
Такой подход представляется целесообразным по нескольким причинам:
Интернет - развивался самостоятельно. Регулирование Интернет-отношений против самобытно сложившихся правил и обычаев поведения приведет к торможению дальнейшего развития сети. Ценность права заключается в том, что, воплощая общую волю участников общественных отношений, оно способствует развитию этих отношений.
Эффективность применения правовых норм во многом зависит от правильного нормативного закрепления сложившихся в обществе отношений. Противоречие права и обычаев приводит к конфликту, преодоление которого участникам общественных отношений видится в обходе правовых норм.
Особое (специальное) правовое регулирование Интернет-отношений.
Данный способ представляется мало продуктивным, так как связан с необходимостью дублирования значительного числа норм действующего законодательства (например, в сфере охраны интеллектуальной собственности), так как общественные отношения, складывающиеся в Интернете, практически аналогичны общественным отношениям реального мира.
Изменение действующего законодательства, путем внесения дополнений и поправок, и принятие новых нормативных актов с учетом специфики общественных отношений, складывающихся в Интернете.
Данный подход в сложившейся ситуации наиболее эффективен, так как он менее трудоемок и наиболее подвижен. В рамках данного подхода правового регулирования законодатель мог бы осуществить следующие шаги:
закрепить единую терминологию путем выработки и правового закрепления в законодательстве РФ основных понятий, используемых в Интернет-отношения (например, информационный посредник, сетевой информационный ресурс, пользователь сети, сайт, хостинг и др.);
принять нормативный акт, регулирующий регистрацию пользователей сети и процесс распространения информации, в сети Интернет; ввести институт ответственности провайдеров за качество информации, размещаемой на принадлежащих им серверах;
внести дополнения и "поправки в соответствующее процессуальное законодательство РФ с целью закрепления процедуры сбора, фиксации и предоставления доказательств в суде и определения критериев их достоверности и допустимости;
раскрыть в действующем законодательстве РФ те или иные понятий применительно к Интернет-отношениям, скорректировать и приспособить положения действующих законов. Например, критерии отнесения сайта к средствам массовой информации).
Принятие "рамочного" нормативного акта (закона), закрепляющего основы правового регулирования рассматриваемых отношений.
Действительно, принятие "рамочного" закона РФ об Интернет необходимо. Он должен быть комплексным (содержать нормы различных отраслей права) и включать положения, устанавливающие:
структуру законодательства и основы государственной политики в отношении сети Интернет;
принципы применения законодательства Российской Федерации (в первую очередь - гражданского) к Интернет-отношениям;
возможно - некоторые фундаментальные принципы регулирования общественных отношений, складывающихся в Интернет, с учетом их специфики, в частности: принципиальное решение вопроса о юридической природе "сетевых" объектов и о подходах к их законодательному регулированию (например, "отношения по поводу регистрации и использования доменных имен регулируются законодательством Российской Федерации").
В результате должна появиться подсистема нормативных актов, целиком посвященных регулированию Интернет-отношений, во главе которой будет стоять "рамочный" закон, а также нормы, позволяющие эффективно применять к указанным отношениям действующее законодательство по аналогии, устраняющие противоречия, возникающие в процессе прямого применения указанных норм.
Естественно, что в последующем необходимо нормативно-правовое регулирование и на международном уровне, так как Интернет - экстерриториальное пространство. Представляется, что международное законодательство также должно строиться на "рамочном" нормативном акте, который:
определит основные принципы международного правового регулирования Интернет-отношений: предмет, методы, пределы правового регулирования, вопросы самостоятельного правового регулирования национальных законодательств;
определит основные понятия, применяемые к Интернет-отношениям для устранения возможных на этой почве разночтений в законодательстве различных государств;
решит принципиальные и первой необходимости вопросы, такие как: юрисдикция государств, ответственность провайдеров и др.
определит основные направления международной борьбы с правонарушениями и преступлениями в сети Интернет, а также безопасности сети.
Думается, однако, что правовое регулирование на международном уровне не должно быть поспешным. Необходимо, чтобы большинство государств пришло к решению о необходимости правового регулирования сети Интернет, так как только согласованные и объединенные усилия на этой почве способны привести к плодотворному результату.
Эффективность международного правового регулирования сети Интернет будет заключаться в гармоничном унифицированном законодательстве заинтересованных государств.
В настоящее время происходит зарождение и первичное накопление научной базы по проблематике правового регулирования сети Интернет. Особенность этого процесса в России состоит в том, что, несмотря на научный потенциал, данный процесс у нас начался гораздо позже, чем в таких технически развитых странах как США, Япония и ряд европейских государств. Но мы не стоим на месте и в стране постепенно формируется современное правовое пространство для Интернета*(96).
Конечно, здесь перечислены далеко не все законы и законопроекты, относящиеся к сфере культуры, которые требуются уже сегодня. И, надо сказать, работа в этом направлении ведется как Правительством Российской Федерации, так и другими субъектами права законодательной инициативы. Обстановка в стране меняется очень быстро, и она потребует от всех участников законодательного процесса согласованных и активных действий.
Ситуация в Российской Федерации в области культуры, как и во всей социальной сфере, уже многие годы остается сложной. Сейчас уже ясно, что поправить положение дел в области культуры невозможно без серьезного поворота всей государственной политики в сторону человека. Насущно необходимая ее социальная ориентация - это тот рычаг, с помощью которого возможно будет актуализировать огромный интеллектуальный и моральный потенциал россиян, вытащить не только экономику страны, но и возродить Россию как современное, мощное, цивилизованное государство. Сильная социальная политика - это лучшая экономика. Поэтому развитие законодательства в социальной сфере объективно стало сегодня и на ближайшую перспективу несомненным приоритетом.