1. Действующее законодательство в области обороны

Законодательное обеспечение обороны России - это тот краеугольный камень в фундаменте военного и государственного строительства, не заложив который, мы всегда будем ощущать дефицит продуманных и взвешенных решений, направленных на обеспечение национальной безопасности России. Российское законодательство в области обороны в целом решает задачи правового регулирования обеспечения обороны страны и жизнедеятельности Вооруженных Сил.
Базовым законом в пакете военного законодательства является Федеральный закон "Об обороне" (31.05.96, N 61-ФЗ). Закон определяет основы и организацию обороны Российской Федерации, полномочия органов государственной власти России, функции органов власти субъектов Российской Федерации, организаций и их должностных лиц, права и обязанности граждан Российской Федерации в области обороны, силы и средства, привлекаемые для обороны, а также ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации в области обороны. Закон устанавливает воинскую обязанность граждан Российской Федерации.
В соответствии с законом в целях обороны создаются Вооруженные Силы, составляющие основу обороны Российской Федерации. К обороне привлекаются другие войска (Пограничной службы, внутренние войска МВД России, Железнодорожные войска, войска ФАПСИ и гражданской обороны). Для выполнения отдельных задач в области обороны привлекаются воинские формирования при федеральных органах исполнительной власти (инженерно-технические и дорожно-строительные), а также СВР и органов ФСБ.
Закон запрещает создание и существование формирований, имеющих военную организацию или вооружение и военную технику либо предусматривающих прохождение военной службы, не предусмотренной федеральными законами.
Федеральные законы "О статусе военнослужащих" (27.05.98, N 76-ФЗ), "О воинской обязанности и военной службе" (28.03.98, N 53-ФЗ), "О материальной ответственности военнослужащих" (12.07.99, N 161-ФЗ) и "Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции" (28.03.98, N 52-ФЗ) в соответствии с Конституцией Российской Федерации определили права, свободы, обязанности и ответственность военнослужащих, а также основы государственной политики в области правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, а также порядок прохождения воинской службы и материальной ответственности военнослужащих.
Основные положения пакета федеральных законов "О финансировании государственного оборонного заказа для стратегических ядерных сил Российской Федерации" (17.07.99, N 174-ФЗ), "О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами" (19.07.98, N 114-ФЗ), "О конверсии оборонной промышленности в Российской Федерации" (13.04.98, N 60-ФЗ), "Об экспортном контроле" (18.07.99, N 183-ФЗ) регулируют объемы и порядок гарантированного финансирования оборонного заказа, регламентируют условия экспорта вооружений и рационального консервирования предприятий оборонной промышленности.
Федеральный закон "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" (26.02.97, N 31-ФЗ) устанавливает права, обязанности и ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также учреждений и организаций независимо от их форм собственности, должностных лиц, граждан Российской Федерации в этой области.
Правовые основы проведения комплекса работ по уничтожению химического оружия, хранящегося на территории Российской Федерации, и по обеспечению безопасности граждан и зашиты окружающей среды при проведении указанных работ закреплены принятым Федеральным законом "Об уничтожении химического оружия" (02.05.97, N 76-ФЗ).
Федеральный закон "О гражданской обороне" (12.02.98, N 28-ФЗ) устанавливает систему общегосударственных мероприятий, реализуемых в целях защиты населения, материальных и культурных ценностей, территории страны от опасностей, возникающих в чрезвычайных ситуациях, в том числе и при военных действиях и вследствие этих действий.
Федеральный закон "О государственном оборонном заказе" (27.12.95, N 213-ФЗ) регулирует правовые взаимоотношения между заказчиками и предприятиями оборонной промышленности.
Федеральные законы "Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации" (03.04.95, N 40-ФЗ), "О железнодорожных войсках Российской Федерации" (05.08.95, N 126-ФЗ), "О внешней разведке" (10.01.96, N 5-ФЗ), "О государственной охране" (27.05.96, N 57-ФЗ), "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" (06.02.97, N 27-ФЗ) и других военных ведомствах, принятые в соответствии с Федеральным законом "Об обороне", обеспечивают правовое регулирование деятельности этих ведомств.
Ряд федеральных законов, имеющих важное значение для обеспечения различных аспектов военной безопасности, отклонены Президентом Российской Федерации, в том числе - "О военной реформе", "О прекращении раздела Черноморского флота", "О создании, эксплуатации, ликвидации и обеспечении безопасности ядерного оружия", "О социальной защите непосредственных участников деятельности в области ядерного оружия - граждан из подразделений особого риска".
30.05.2001 г. принят Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" N 3-ФКЗ. После первого чтения законопроект претерпел ряд важных изменений. Прежде всего из него исключены статьи, не согласующиеся с требованиями Конституции Российской Федерации. Уточнены цели введения чрезвычайного положения.
Часть предложенных поправок направлена на более полное обеспечение в период чрезвычайного положения конституционных гарантий прав граждан и юридических лиц. Устанавливается, в частности, что все предусмотренные законом меры и временные ограничения могут применяться только по указу Президента, утвержденному Советом Федерации. Вводится новая норма о том, что при объявлении чрезвычайного положения на всей территории России Совет Федерации и Государственная Дума продолжают свою работу в течение всего периода чрезвычайного положения. Предусматривается возможность отмены чрезвычайного положения ранее установленного срока, если будут устранены обстоятельства его введения. Сокращен с 30 до 3 суток срок задержания граждан для выяснения их личности с возможностью продления этого срока судом до 10 суток. При этом срок задержания лиц, подозреваемых в принадлежности к вооруженным бандам и террористическим группам, по решению компетентного органа может быть продлен на весь срок действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца. Конкретизированы пределы применения в режиме чрезвычайного положения силы, ответственность за превышение этих пределов, порядок осуществления судопроизводства, возмещение нанесенного ущерба.
Другая группа поправок направлена на уточнение оснований для введения чрезвычайного положения, перечня мер и ограничений, усовершенствование механизма применения этих мер. Более детально прописаны порядок создания и деятельности органов особого управления на территории, где введено чрезвычайное положение, правомочия лиц, обеспечивающих режим чрезвычайного положения. Шире изложен вопрос финансирования мер по устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, и их последствий. Предусматривается использование для этих целей полевых учреждений Банка России. Законопроект дополнен перечнем законодательных актов, которые утрачивают силу в связи с принятием данного закона.
30.01.2002 принят Федеральный конституционный закон "О военном положении". Принятие данного закона предусмотрено статьей 87 Конституции Российской Федерации.
Закон содержит правовые нормы, регламентирующие условия, порядок и основания введения и отмены военного положения, содержание режима военного положения, полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных федеральных органов власти и органов военного управления для обеспечения режима военного положения.
В законе дается понятие правового режима военного положения, предусматривается перечень мер, которые применяются с введением режима военного положения, в том числе перевод Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований на организацию и состав, предусмотренный для военного времени, перевод органов государственной власти и иных государственных органов, органов местного самоуправления на работу в условиях военного положения, перевод экономики государства на работу в условиях военного положения с целью обеспечения условий для производства продукции, необходимой для удовлетворения потребностей государства, Вооруженных Сил, а также нужд населения в условиях военного положения.
В соответствии со статьей 55 Конституции Российской Федерации законом предусматриваются определенные ограничения прав и свобод граждан. В частности, вводятся положения об ограничении или приостановлении деятельности политических партий и общественных объединений в условиях непосредственной угрозы агрессии, запрете и ограничениях на выбор места пребывания и места жительства на определенных территориях, на движение транспортных средств, на появление граждан и других лиц на улицах после определенного времени и т.п. Законом предусматривается введение военной цензуры на почтовые отправления, сообщения, передаваемые с помощью телекоммуникационных систем, запрещение перемещения иностранных граждан и другие ограничения.
В условиях режима военного положения предусматривается также ряд ограничений на осуществление экономической деятельности, свободное перемещение товаров и услуг, финансовых средств. Деятельность всех органов государственной власти, органов местного самоуправления в режиме военного положения осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Они полностью осуществляют возложенные на них полномочия. Кроме того, согласно закону на них возлагается ряд дополнительных полномочий по обеспечению режима военного положения. Судебная система и прокуратура функционируют в обычном режиме, создание чрезвычайных судов или прокуратур не допускается.
27.07.2002 принят Федеральный закон "Об альтернативной гражданской службе". Законом устанавливается, что гражданин имеет право на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой в следующих случаях:
если его убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы;
если он относится к коренным малочисленным народам, ведущим традиционный образ жизни, осуществляющим традиционное хозяйствование и занимающимся традиционными промыслами.
При этом закон предусматривает заявительно-доказательный принцип направления на альтернативную гражданскую службу, когда граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, которые не пребывают в запасе, лично подают заявление в военный комиссариат о желании заменить военную службу по призыву альтернативной гражданской службой и в отношении которых призывной комиссией принято соответствующее решение.
Законом закрепляется, что граждане проходят альтернативную гражданскую службу на территории, где они постоянно проживают, либо за ее пределами индивидуально, а также в составе групп или формирований:
на предприятиях и в организациях, подведомственных федеральным органам исполнительной власти;
на предприятиях и в организациях, подведомственных органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
в качестве гражданского персонала на предприятиях и в организациях Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований;
граждане, относящиеся к коренным малочисленным народам, направляются для прохождения альтернативной гражданской службы на предприятия и в организации традиционных отраслей хозяйствования и традиционных промыслов.
Срок альтернативной гражданской службы устанавливается законопроектом в 3,5 года, а для граждан, проходящих данную службу в организациях Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, - в 3 года.
Организация альтернативной гражданской службы осуществляется специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, определяемыми Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.
В период 1994-2003 гг. принят значительный объем ратификационных законов, нацеленных на законодательное закрепление достигнутых межгосударственных договоренностей в сфере военного сотрудничества. При этом значительная их часть подытожила взаимные договоренности Российской Федерации с государствами СНГ по военному сотрудничеству, включая вопросы взаимной безопасности, раздела и порядка эксплуатации боевой техники и военных объектов и полигонов, оставшихся на территориях стран СНГ, размещения российских воинских формирований и баз на территориях бывших республик СССР, а также сотрудничества и регулирования пограничных вопросов.
Следует особо отметить, что своевременная ратификация соглашений между Российской Федерацией и Украиной о статусе и условиях пребывания Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины, о параметрах раздела и о взаиморасчетах, связанных с разделом и пребыванием флота России на территории Украины, во многом предопределила принятие закона о ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной.
Целый ряд ратифицированных соглашений по военному сотрудничеству России и Белоруссии также заложили основы для реального наполнения содержанием Союза России и Белоруссии.
Важное место в выработке взаимного доверия государств мирового сообщества занимает принятый депутатами закон о ратификации Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении.
Анализ российского законодательства в области обороны показывает, что, несмотря на серьезные сдвиги в законодательном обеспечении обороны страны, пакет "военных" законов, регламентирующих это важнейшее направление деятельности государства, еще далек от совершенства. Пока не удалось выстроить законодательное обеспечение военной безопасности государства в целостную систему. Скоординированность действий президентских и правительственных структур, силовых министерств и ведомств, профильных комитетов палат Федерального Собрания в решении этой проблемы была недостаточной. Разработка правовых основ, регламентирующих деятельность министерств и ведомств, вовлеченных в процесс военного строительства, включая силовые структуры, носила в значительной мере ведомственный характер. В результате этого количество нормативных документов частного характера увеличилось, а общие проблемы военного строительства не получили необходимого нормативно-правового разрешения.
К таким проблемам, прежде всего, относятся сбалансированность развития силовых структур и оборонно-промышленного потенциала страны, подготовка населения и территории страны к обороне, рациональное распределение задач и ресурсов в интересах обороны, вопросы применения вооруженных формирований различной ведомственной принадлежности. Пока не в полной мере законодательно определены функции, права, обязанности и ответственность органов государственного управления, каждого министерства и ведомства, участвующего в военном строительстве и применении имеющихся в их распоряжении сил и средств. Расплывчатый характер носит законодательная основа для целевого финансирования основных мероприятий военного строительства, строительства Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов. Имеющиеся в профильных комитетах Государственной Думы, Совете Безопасности Российской Федерации, силовых министерствах и ведомствах законодательные проработки этих проблем позволяют перевести в практическую плоскость создание системы законодательного обеспечения военной безопасности, военного строительства и финансово-экономической деятельности военной организации России.