5. Новые рубежи правового регулирования борьбы с коррупцией

20 ноября 2002 г. Государственная Дума приняла во втором чтении проект федерального закона "О противодействии коррупции". Подготовленный проект федерального закона "О противодействии коррупции" продиктован необходимостью создания правовой основы, которая бы позволила, используя возможности различных отраслей права, более продуктивно вести борьбу с коррупцией.
В отличие от предыдущих законопроектов, направленных против коррупции, представленный законопроект содержит более четкие и обоснованные определения. Раскрытие содержание таких понятий, как "коррупционные отношения", "коррупционный акт", "пассивный подкуп", "активный подкуп", в контексте данного законопроекта получили свое правовое значение.
Основные понятия, используемые в законопроекте, включают в себя общепризнанные международные характеристики, поддержанные на серьезном международном уровне в рамках глобальных международных актов. При подготовке проекта закона использовались конвенции Совета Европы "Об уголовной ответственности" и "О гражданско-правовой ответственности за коррупцию", конвенция "Об организации экономического сотрудничества и развития", "О подкупе иностранных должностных лиц при заключении коммерческих сделок", Конвенция ООН "О транснациональной преступности", ряд иных международных рекомендаций.
Центральное место в законопроекте принадлежит понятию "коррупция" (статья 1 главы 1), поскольку без учета данного понятия нельзя вести речь о предмете регулирования. Особенностью данного понятия является то, что "коррупция" не отождествляется только с действиями по даче и получению взяток, чем страдали предыдущие определения. В данном законопроекте под коррупцией также понимаются поиск, установление и поддержание противоправных отношений между специально указанными субъектами коррупции. Это позволяет расширять рамки превентивной борьбы с коррупцией, распространяя их на более ранние стадии, и усиливать профилактическое значение закона.
При формулировании понятия "коррупционные правонарушения" разработчики попытались уйти от узкоотраслевого определения. Такая позиция исключает возможную коллизию иных отраслей права. В частности, закон не относит к числу коррупционных конкретные составы преступлений, ответственность за которые наступает по уголовному законодательству. Такая задача должна стоять именно перед уголовным законодательством. По этой причине одним из основных принципов противодействия коррупции назван принцип консолидации правовых средств.
Этот тезис относится и к административному законодательству. В связи со вступлением в силу с 1 июля 2002 г. нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, который является кодифицированным актом, содержащим полный перечень административных правонарушений, нецелесообразно в рамках подготовленного закона устанавливать иные правонарушения, влекущие административную ответственность.
Поскольку проблема противодействия коррупции приобрела в настоящее время общенациональный характер, в законопроекте отмечен круг вопросов, которые вправе решать только Российская Федерация. Данные установки не расходятся с конституционными положениями, определяющими исключительные пределы ведения различных субъектов права.
Среди не терпящих отлагательства вопросов выделены следующие: проведение на всей территории единой государственной политики по противодействию коррупции; организация государственного антикоррупционного мониторинга законодательства; формирование, утверждение и реализация федеральных целевых программ, а также ряд других вопросов. После принятия настоящего закона соответствующие органы государственной власти будут обязаны реализовать содержащиеся в нем положения, что, в свою очередь, позволит расширить антикоррупционную законодательную базу.
При описании субъектов коррупционных правонарушений брались за основу криминологические исследования об уровне коррупционной пораженности различных категорий лиц, занимающих соответствующие должности. Кроме того, учитывались положения новых принятых федеральных законов "Об аудиторской деятельности", "О государственной регистрации юридических лиц", "Об оценочной деятельности", "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".
В законопроекте также отмечены иные лица, приравненные к лицам, выполняющим государственные или муниципальные функции. Важность такого нововведения позволит более эффективно отслеживать деятельность представителей государства в органах управления различных коммерческих организаций. В случае нарушения ими установленного порядка осуществления своих функций и получения при этом каких-либо незаконных благ и преимуществ закон позволяет относить подобные нарушения к числу коррупционных.
Меры по противодействию коррупции, сформулированные в статье 6 законопроекта, основаны на современных международных стандартах, действующих в данной сфере. Значимость этой проблеме придает участие в этом процессе соответствующих парламентских комиссий Федерального Собрания Российской Федерации, развитие института общественного контроля и создание иных независимых и объективных органов.
В связи с необходимостью создания более открытого информационного механизма при назначении конкретных претендентов на важные государственные должности предлагается установить для них единообразные процедуры и обязательные требования, которым они должны соответствовать. Особенно это касается тех претендентов, которые переходят на работу в государственные органы из коммерческих структур. Для устранения возможного влияния на них интересов коммерческих структур, к которым они ранее имели отношение, закон предусматривает установление для них ряд специальных ограничений. Помимо этого, такие лица обязываются передать свои акции и иные ценные бумаги, составляющие долю в уставных капиталах коммерческих организаций, а также заявить об иных своих имущественных правах, возникших в связи с участием в коммерческой деятельности.
Особый порядок предусмотрен в отношении лиц, претендующих на выполнение общественнозначимых и государственно-важных функций (статья 9 главы 2). К процедуре их назначения привлекаются различные формы контроля, включая институты парламентского и общественного контроля. С целью поднятия статуса специальных комиссий, образованных при Президенте Российской Федерации и Правительстве Российской Федерации, их наиболее значимые полномочия отражены в тексте представленного законопроекта.
В законе говорится о деятельности специального органа при Президенте Российской Федерации - Национальном Совете. Такие органы существуют во многих цивилизованных европейских странах и призваны обеспечить осуществление единой государственной политики по противодействию коррупции. Кроме того, на Национальный Совет возлагаются обязанности по проведению соответствующей аналитической работы и мониторинга в области противодействия коррупции, а также периодическое информирование Президента Российской Федерации о принимаемых мерах законодательного характера.
Глава 3 законопроекта посвящена вопросам ответственности за коррупционные правонарушения и правонарушения, связанные с коррупцией. Впервые в отечественной законодательной практике закреплено право различных лиц и организаций, независимо от формы собственности, требовать возмещения убытков, причиненных коррупционными нарушениями. Закон предусматривает отмену (аннулирование) актов, принятых в результате коррупционных правонарушений и ответственность юридических лиц, причастных к коррупционной деятельности.