Глава 3. Государственное строительство и конституционные права граждан

Деятельность Государственной Думы в области государственного строительства связана в первую очередь с развитием конституционного законодательства.
Предметом конституционного законодательства, как известно, является закрепление основ государственно-правовой системы страны. Конституционное законодательство представляет собой отрасль, определяющую основные принципы построения и деятельности государства, его институты, закрепляет положение человека и статус гражданина, регулирует основные стороны деятельности гражданского общества и устанавливает правовую систему страны. Это ведущая отрасль всего законодательства, составляющая его фундамент и обеспечивающая согласованность всех отраслей законодательства и целостность его системы. Причем конституционное законодательство имеет как исключительную сферу действия, которую регулируют нормы только данной отрасли (это нормы о федеративном устройстве государства, о системе государственной власти, об атрибутах государства), так и сферы, являющиеся смежными с другими отраслями. Административное, гражданское, трудовое и иные отрасли законодательства регулируют с разной степенью детализации те отношения, к которым тяготеют и нормы конституционного законодательства. Последние выступают для них либо в виде приоритетных положений, которые надлежит реализовать в конкретных отраслях, либо как нормы, которые действуют одновременно, согласованно. В большем объеме нормы конституционного законодательства "входят" в сферы отраслей публичного права и в меньшем - частного права*(17).
Большинство ученых констатируют двухуровневое построение конституционного законодательства. В Российском федеративном государстве действует конституционное законодательство как на уровне Федерации, так и на уровне ее субъектов. Законодательство последних неодинаково по объему, содержанию, по степени и формам урегулированности конституционно-правовых отношений. В этом проявляется специфика отдельных республик, краев, областей и т.д. Но в любом случае речь должна идти о единой системе конституционного законодательства, основанной на принципах федеральной Конституции.
В рамках конституционного законодательства как отрасли обычно выделяют семь подотраслей. Во-первых, это подотрасль, содержащая нормы: а) о природе государства и его признаках как демократического федеративного правового социального государства с республиканской формой правления; б) о государственной территории, включая регулирование вопросов государственной границы, внутрифедеральных границ, административно-территориального устройства; в) о государственных режимах - обеспечения обороны, безопасности, военного и чрезвычайного положений, переходных периодов; г) об атрибутах государства (флаг, герб, гимн, столица). К сожалению, далеко не все законы из этой группы приняты.
Во-вторых, следует выделить подотрасль законодательства о федеративном устройстве, включающую в себя законы и нормы о принципах построения Федерации, о статусе субъектов Федерации, о разграничении предметов ведения между Федерацией, ее субъектами, о внутрифедеративных отношениях, о порядке заключения и выполнения договоров и соглашений между органами государственной власти Федерации и ее субъектов.
В-третьих, подотрасль законодательства об организации государственной власти, регулирующая, прежде всего организацию и деятельность парламента (в научной литературе нередко обосновывается даже появление "парламентского права"), институты Президента, Правительства и исполнительной власти в целом, судебной власти. Эти институты формируются неравномерно. Нет федеральных законов о министерствах, об общих принципах организации органов исполнительной власти в субъектах Федерации; в субъектах Федерации также приняты лишь отдельные законы о государственных органах либо органах исполнительной власти.
В-четвертых, утвердилась подотрасль, определяющая качественно новое положение личности в российском обществе, оформившая его посредством такой основы конституционного строя, как права человека и гражданина. Конституционное закрепление независимых от произвола государства прав и свобод личности вместе с тем связано с конкретными взаимоотношениями личности и государства - с обладанием российским гражданством.
В-пятых, быстро развивается подотрасль избирательного законодательства и таких институтов прямой демократии, как референдум, обращения граждан, народная правотворческая инициатива (такой закон есть в Калужской области).
В-шестых, можно выделить подотрасль законодательства о местном самоуправлении. Думается, такой подход не противоречит тенденции активного развития системы законодательных актов, регулирующих местное самоуправление, и собственно актов местного самоуправления. Основы законодательства о местном самоуправлении составляют, несомненно, нормы конституционного характера.
В-седьмых, формируется подотрасль законодательства о правовой системе, включающая нормы о видах правовых актов, их соотношении, о процедурах преодоления юридических коллизий, порядке реализации международно-правовых актов и др. К сожалению, не приняты федеральные законы о нормативных правовых актах, о процедурах разрешения споров между государственными органами Российской Федерации и ее субъектов, о Своде законов.