Глава 7. Проблемы социального законодательства в деятельности Государственной Думы

Уровень, основные направления и результаты развития социальной сферы общества признаны в мировой социологической науке в качестве наиболее точных индикаторов продвижения общества по пути прогресса. Фундаментом современного российского законодательства в социальной сфере являются:
Конституция Российской Федерации, в которой зафиксировано, что в Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, развивается система социальных служб, устанавливаются пособия и иные гарантии социальной защиты. Согласно Основному Закону страны со стороны государства каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом; что государственные пенсии и социальные пособия устанавливаются законом; что поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность;
положения Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 16.12.66 (вступил в силу в нашей стране 03.01.76):
все народы "свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие";
каждое государство обязуется принять все, в том числе законодательные, меры для полного осуществления этих прав без какой бы то ни было дискриминации;
государство обязуется "обеспечить равное для мужчин и женщин право пользования всеми экономическими, социальными и культурными правами, предусмотренными данным пактом";
государство может устанавливать только такие ограничения этих прав, которые определяются законом, и только постольку, поскольку это совестимо с природой указанных прав, и исключительно с целью способствовать общему благосостоянию в демократическом обществе;
государство признает "право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование";
государство признает необходимость самой широкой охраны и помощи семье, и в особенности матерям в течение разумного периода до и после родов (оплачиваемый отпуск или отпуск с достаточными пособиями по социальному обеспечению;
государство признает особые меры охраны и помощи всем детям и подросткам без какой бы то ни было дискриминации. Они "должны быть защищены от экономической и социальной эксплуатации. Применение их труда в области, вредной для их нравственности и здоровья или опасной для жизни или могущей повредить их нормальному развитию, должно быть наказуемо по закону";
государство признает "право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни". Государство примет "надлежащие меры к обеспечению осуществления этого права...";
государство признает "право каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья" и должно принимать необходимые мероприятия для "обеспечения сокращения мертворожденности и детской смертности и здорового развития ребенка; улучшения всех аспектов гигиены внешней Среды и гигиены труда в промышленности; предупреждения и лечения эпидемических, эндемических, профессиональных и иных болезней и борьбы с ними; создание условий, которые обеспечивали бы всем медицинскую помощь и медицинский уход в случае болезни";
государство признает право каждого человека на образование; начальное образование должно быть обязательным и бесплатным для всех; среднее образование - открыто и доступно для всех; высшее - одинаково доступно для всех на основе способностей каждого путем принятия всех необходимых мер и, в частности, постепенного введения бесплатного образования; должно поощряться или интенсифицироваться элементарное образование для тех, кто не проходил или не закончил полного курса своего начального образования; должно проводиться развитие сети школ всех ступеней, установлена удовлетворительная система стипендий и постоянно улучшаться материальные условия преподавательского персонала;
государство признает право каждого на участие в культурной жизни, на пользование результатами научного прогресса и их практическое применение, на пользование защитой моральных и материальных интересов, возникающих в связи с любыми научными, литературными или художественными трудами, автором которых он является; обязано уважать свободу, безусловно необходимую для научных исследований и творческой деятельности;
государство обязано представлять "доклады о принимаемых им мерах и о прогрессе на пути к достижению соблюдения прав, признаваемых в этом Пакте"*(74).
Таким образом, составной частью правовой системы Российской Федерации являются общепризнанные нормы международного права (часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации). Принципиально важно, что закрепленные в Конституции гарантии социального обеспечения соответствуют положениям международно-правовых актов - Всеобщей декларации прав человека (статьи 22 и 25). Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (статья 9, часть 1-3 статьи 10), Конвенции о правах ребенка (часть 1 статьи 26). Эти акты ратифицированы СССР, и Россия как правопреемник последнего несет обязательства по их реализации. Так, согласно статье 9 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах участвующие в Пакте государства признают право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование, а согласно статье 11 этого Пакта - право каждого на достаточный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. Необходимо обратить внимание также на положения Европейской социальной хартии (в редакции 1996 г.), к которой Россия обязана присоединиться как полноправный член Совета Европы. Согласно положениям этого документа Стороны признают целью своей политики достижение условий, при которых были бы эффективно реализованы перечисленные в ней права и принципы. Среди них закреплено, в частности, право всех работников на справедливое вознаграждение, достаточное для поддержания достойного уровня жизни самих работников и их семей (пункт 4 части 1). Хотя здесь речь идет об оплате труда, без реализации этого права работающими гражданами невозможна эффективная социальная защита нетрудоспособных. Ведь при низкой заработной плате потребность в социальной защите существенно расширяется, охватывая не только детей и других нетрудоспособных членов семьи работников, но также и их самих, если вознаграждения их труда недостаточно для удовлетворения даже их личных жизненных потребностей. По данным Госкомстата, минимум оплаты труда в настоящее время в России соответствует 18-20% прожиточного минимума трудоспособного населения и не может обеспечить даже биологическое выживание человека. В то же время при недостатке средств в связи с тяжелым экономическим положением страны возможности социальной защиты вообще, а тем более беспредельно широкого круга лиц крайне ограничены.
Прямое отношение к социальному обеспечению как части социальной защиты имеют следующие права и принципы, перечисленные в части 1 Социальной хартии:
работающие женщины-матери имеют право на особую защиту (пункт 8);
каждый имеет право на пользование благами, позволяющими обеспечивать хорошее состояние здоровья (пункт 11);
все работники и члены их семей имеют право на социальное обеспечение (пункт 12);
каждый, не имеющий необходимых материальных средств, имеет право на социальную и медицинскую помощь (пункт 13);
каждый имеет право пользоваться услугами социальных служб (пункт 14);
нетрудоспособные лица имеют право на независимость/социальную интеграцию и участие в жизни общества (пункт 15);
семья как основополагающая ячейка общества имеет право на соответствующую социальную, юридическую и экономическую защиту, призванную обеспечить ее полное развитие (пункт 16);
дети и молодежь имеют право на соответствующую социальную, юридическую и экономическую защиту (пункт 17);
каждое пожилое лицо имеет право на социальную защиту (пункт 23);
каждый имеет право на защиту от бедности и социального остракизма (пункт 30).
Хотя нормы российской Конституции и международно-правовых актов действуют непосредственно, представляется, что в интересах социально уязвимых категорий граждан было бы целесообразным закрепить наиболее важные положения этих актов (применительно к рассматриваемой отрасли) непосредственно в текущем российском законодательстве.
Во второй половине 90-х годов законодательство в социальной сфере формировалось не только на основе соответствующих положений Конституции Российской Федерации, подписанных Россией международных актов, действовавшей законодательной базы, но и с учетом задач, поставленных в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации за 1996-2002 гг., Послании Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации о бюджетной политике в 1998 г., постановлениях Правительства Российской Федерации о программах социально-экономического развития на период 1996-2000 гг. и постановлениях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
В Посланиях Президента Российской Федерации, в частности, были выделены следующие задачи.
В области социальной защиты.
1. 1996 г. - окончательно победить инфляцию; существенно усилить гарантии социальных прав граждан:
серьезно продвинуть решение жилищной проблемы;
начать компенсацию сбережений граждан;
ввести в действие систему страхования вкладов граждан в коммерческих банках;
в итоге - заметно повысить благосостояние граждан.
2. 1997 г. - принять поправки к законам по льготам, дотациям, дополнительным социальным выплатам с целью повышения их адресности; отменить ряд льгот с введением соответствующих денежных компенсаций; внести изменения в законодательство с целью перейти к строго адресному предоставлению субсидий на жилищно-коммунальные услуги.
3. 1998 г. - обеспечить реальное финансирование определенных законами льгот, сформировать систему государственных гарантий бесплатной медицинской помощи, обеспеченных реальным финансированием, принять закон о частной системе здравоохранения, решительно улучшить положение с обеспечением населения жильем, провести коммунальную реформу.
4. 1999 г. - обеспечить приоритетность и защищенность социальных выплат, сделать решительный шаг к созданию двухуровневой системы социальных стандартов; внести изменения в законодательство относительно обеспечения адресной социальной помощи, формирования минимальных социальных стандартов, активно внедрять страховые принципы для обеспечения адресной социальной помощи.
5. 2000 г. - обеспечить инвестиции в будущее человека, в его здоровье, в его профессиональное, культурное, личностное развитие, отдать приоритет развитию сферы здравоохранения, образования, культуры, сокращать избыточные социальные обязательства и строго исполнять те, которые мы сохраним, обеспечить финансовую устойчивость пенсионной системы.
6. 2001 г. - обеспечить реструктуризацию системы медицинской помощи, создать законодательную базу для завершения перехода к страховому принципу оплаты медицинской помощи, повысить реальную доступность и качество бесплатной медицины для широких слоев населения. А для платного здравоохранения нужно создать четкую правовую и экономическую базу.
7. 2002 г. - продолжить дальнейшую модернизацию здравоохранения и социальной сферы.
8. 2003 г. - существенно укрепить финансовую базу здравоохранения, обеспечить медицинское страхование пенсионеров в масштабе всей страны.
В области пенсионного обеспечения.
Важнейшие задачи - выполнение не только текущих обязательств государства по своевременной и полной выплате пенсий, но и постепенное погашение накопившейся задолженности;
реформирование законодательства о пенсионном обеспечении, перестройка его в соответствии с условиями рыночной экономики, переход в основном к накопительной системе;
обеспечение законодательной поддержки деятельности и развития государственных и негосударственных пенсионных фондов; изменение для этого налоговых и других законов с целью привлечения дополнительных средств граждан в пенсионные фонды;
законодательная поддержка обеспечения перехода к четкому нормативному закреплению прав, полномочий и обязанностей каждого уровня власти в социальной сфере.
Таким образом, социальная сфера общества является одной из приоритетных в законодательной деятельности Государственной Думы. В период с 1994 по 2003 г. палатой было принято, Советом Федерации одобрено и Президентом Российской Федерации подписано более 350 законов, в которых регулируются социальные проблемы России. Вместе с тем законодательное обеспечение решения социальных проблем зависит не только от Государственной Думы. В формировании государственной социальной политики участвуют все субъекты права законодательной инициативы: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации по вопросам их ведения.
Наметившаяся в последнее время корректировка курса реформ в сторону их большей социальной направленности предполагает переход от преимущественно государственной социальной политики к социальной политике как активному взаимодействию государства с негосударственными институтами, когда возможности государственной власти дополняются и существенно обогащаются социальным потенциалом всего общества. Но здесь и заложена основная трудность решения проблемы: стабильность общества, в условиях которой только и возможно достигающее поставленных целей проведение преобразований, в том числе формирование гражданского общества, может обеспечить именно правильная социальная политика; в то же время без развитого гражданского общества невозможна и сама эффективная социальная политика. В таком контексте приоритет последней очевиден. Это следует и из духа и буквы Конституции Российской Федерации, относящей социально-защитительную функцию государства к числу его основных функций. В статье 7 Основного закона Россия провозглашается социальным государством, "политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека".