Статус юридических лиц

Глава 15. Учреждение

Учреждением является некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая полностью или частично этим собственником (ст. 120 ГК и ст. 9 Федерального закона "О некоммерческих организациях").
В соответствии с п. 1 постановления Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2004 г. N 71 "О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений"*(232) решения о создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений принимаются Правительством Российской Федерации.
Проекты указанных решений подготавливаются федеральными органами исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), по согласованию с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации.
Проект решения о создании федерального государственного учреждения должен предусматривать предмет и цели деятельности учреждения, а также предельную численность работников и размер ассигнований на содержание создаваемого учреждения в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.
Некоторые особенности создания и прекращения высших учебных заведений предусмотрены п. 2 ст. 10 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". Государственные высшие учебные заведения, находящиеся в ведении Российской Федерации, создаются и реорганизуются Правительством Российской Федерации по согласованию с органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Государственные высшие учебные заведения, находящиеся в ведении субъектов Российской Федерации, создаются и реорганизуются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральным (центральным) органом управления высшим профессиональным образованием.
Законодательство Российской Федерации допускает создание государственных (федеральных или находящихся в ведении субъекта Российской Федерации), муниципальных, негосударственных учреждений.
При этом допускается совместное учреждение негосударственных учреждений.
Учреждение действует на основании единственного учредительного документа - устава, утвержденного собственником*(233). В случаях, когда создаются учреждения, выполняющие однородные функции, возможно утверждение примерного устава. Так, например, постановлением Правительства Российской Федерации от 25 марта 1999 г. N 329*(234) утверждено Положение о театре в Российской Федерации, которое для государственных театров является обязательным, а для негосударственных - примерным. Особенно много типовых положений действует в сфере образования. Среди них - Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 5 апреля 2001 г. N 264*(235), Типовое положение об образовательном учреждении среднего профессионального образования, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2001 г. N 160*(236), Типовое положение о дошкольном образовательном учреждении, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 1995 г. N 677*(237), Типовое положение об общеобразовательном учреждении, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 19 марта 2001 г. N 196*(238), Типовое положение об образовательном учреждении для детей дошкольного и младшего школьного возраста, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 19 сентября 1997 г. N 1204*(239), Типовое положение об учреждении начального профессионального образования, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 1994 г. N 650*(240). Кроме типовых положений принимаются и действуют примерные положения, например Примерное положение об учреждениях социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июня 1996 г. N 670*(241), Примерное положение о специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2000 г. N 896*(242); Примерное положение об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 6 марта 1998 г. N 288*(243).
Согласно п. 2 постановления Правительства Российской Федерации "О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений" устав федерального государственного учреждения утверждается федеральным органом исполнительной власти, на который возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), по согласованию с Министерством имущественных отношений Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации.
В уставе федеральных государственных учреждений необходимо предусматривать:
1) исчерпывающий перечень функций (видов деятельности), осуществляемых учреждением, а в случае предоставления права на осуществление приносящей доходы деятельности - исчерпывающий перечень видов такой деятельности;
2) порядок распоряжения имуществом, приобретенным учреждением за счет доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, который в том числе устанавливает обязанность учреждения представлять сведения о таком имуществе в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий ведение реестра федерального имущества;
3) запрет на совершение сделок, возможными последствиями которых является отчуждение или обременение имущества, закрепленного за учреждением, или имущества, приобретенного за счет средств, выделенных этому учреждению из федерального бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда;
4) открытие счетов учреждения в органах федерального казначейства;
5) ликвидацию учреждения по решению собственника имущества (Правительства Российской Федерации) и распоряжение собственником имуществом ликвидированного учреждения, если иное не предусмотрено федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Гражданский кодекс и Федеральный закон "О некоммерческих организациях" указывают, что особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами. К таким актам относятся: Федеральный закон "О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации", Федеральный закон "О библиотечном деле", Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике", Закон "Об образовании", Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", Основы законодательства Российской Федерации о культуре, Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, Федеральный закон "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", Федеральный закон "Об основах социального обслуживания населения", Федеральный закон "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", Положение об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N 609*(244).
Особенностью правового статуса учреждения является то, что имущество принадлежит ему на праве оперативного управления. Согласно ст.  120 и 296 ГК учреждение владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в соответствии с его назначением и заданиями собственника в пределах, установленных законодательством Российской Федерации (п. 1 ст. 296 ГК)*(245).
Учреждение не вправе отчуждать или иным образом распоряжаться (продавать, сдавать в аренду, предоставлять в залог и т.д.) закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете (п. 1 ст. 298 ГК). Вместе с тем отдельным видам учреждений непосредственно законом может быть предоставлено право распоряжения закрепленным за ним имуществом. Согласно п.  11 ст. 39 Закона "Об образовании" и п. 4 ст. 27 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" образовательное и высшее учебное заведения вправе выступить в качестве арендодателя закрепленного за ними имущества.
Согласно п. 2 ст. 298 ГК, если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.
При этом необходимо отметить, что вопрос о юридической природе права учреждения на самостоятельное распоряжение имуществом неоднократно поднимался в юридической литературе*(246) и становился предметом исследования судебных инстанций*(247). На наш взгляд, представляется, что право самостоятельного распоряжения имуществом является правом оперативного управления.
При недостаточности находящихся в распоряжении учреждения денежных средств ответственность по его обязательствам несет собственник имущества (п. 2 ст. 120 ГК). Вместе с тем следует заметить, что Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации при рассмотрении конкретных дел указывал, что субсидиарная ответственность собственника по долгам учреждения может наступить при недостаточности у последнего как денежных средств, так и учитываемого на отдельном балансе данного юридического лица имущества.
Собственник имущества, закрепленного за учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению (п. 2 ст. 296 ГК).
Управление учреждением может осуществляться несколькими способами:
а) собственник (учредитель) непосредственно осуществляет управление учреждением, выполняя функции как высшего органа управления, так и исполнительного органа;
б) собственник (учредитель) является высшим органом управления, а текущее руководство осуществляется созданным им исполнительным органом;
в) собственник (учредитель) не принимает непосредственно участия в управлении учреждением, а формирует для этого соответствующие органы управления.
Учреждения некоторых видов имеют особенности управления. Например, в соответствии со ст. 36 Закона "Об образовании" негосударственным образовательным учреждением может управлять непосредственно сам учредитель либо созданный им попечительский совет.
Общественным учреждением является не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям указанного объединения.
Управление общественным учреждением и его имуществом осуществляется лицами, назначенными учредителем (учредителями).
В соответствии с учредительными документами в общественном учреждении может создаваться коллегиальный орган, избираемый участниками, не являющимися учредителями данного учреждения и потребителями его услуг. Указанный орган может определять содержание деятельности общественного учреждения, иметь право совещательного голоса при учредителе (учредителях), но не вправе распоряжаться имуществом общественного учреждения, если иное не установлено учредителем (учредителями)*(249).
В соответствии со ст. 6 Федерального закона "О науке и государственной научно-технической политике" особый статус имеют Российская академия наук и отраслевые академии наук - Российская академия сельскохозяйственных наук, Российская академия медицинских наук, Российская академия образования, Российская академия архитектуры и строительных наук, Российская академия художеств, которые имеют государственный статус некоммерческих организаций (учреждений).
Российская академия наук была восстановлена Указом Президента РСФСР от 21 ноября 1991 г. N 228 "Об организации Российской академии наук"*(250) как высшее научное учреждение России.
Академии наук, имеющие государственный статус, создаются, реорганизуются и ликвидируются федеральным законом по представлению Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.
Структура Российской академии наук и отраслевых академий наук, порядок деятельности и финансирования входящих в их состав научных организаций, организаций научного обслуживания и социальной сферы определяются уставами указанных академий наук.
Указанные академии наделяются правом управления своей деятельностью, правом владения, пользования и распоряжения переданным им имуществом, находящимся в федеральной собственности, в соответствии с законодательством Российской Федерации и их уставами, в том числе правом на создание, реорганизацию и ликвидацию входящих в их состав предприятий, учреждений и организаций, закрепление за ними федерального имущества, а также правом на утверждение их уставов и назначение руководителей.
Решение о реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений принимается Правительством Российской Федерации. Проекты указанных решений подготавливаются федеральными органами исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления) по согласованию с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации. Проект решения Правительства Российской Федерации о реорганизации федерального государственного учреждения должен предусматривать предмет и цели деятельности учреждения, а также предельную численность работников и размер ассигнований на поддержание реорганизуемого учреждения в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.
Ликвидация учреждения возможна на основании решения собственника или органа, который наделен таким правом уставом учреждения. С учетом того, что учреждение может отвечать по своим обязательствам только имеющимися в его распоряжении денежными средствами, при их недостаточности у ликвидируемого учреждения кредиторы вправе обратиться за удовлетворением своих требований к собственнику имущества учреждения. Оставшееся после ликвидации имущество учреждения передается его собственнику. Исключение из данного правила могут быть предусмотрены иными законами или правовыми актами. Так, например, п. 10 ст. 39 Закона "Об образовании" определяет, что денежные средства и имущество, оставшиеся при ликвидации образовательного учреждения, направляются на цели развития образования в порядке, предусмотренном уставом образовательного учреждения.