Правовое регулирование таможенных платежей

Глава 2. Источники правового регулирования таможенных платежей. Соотношение таможенного и налогового законодательства

1. Понятие источников правового регулирования таможенных платежей

Для того чтобы то или иное таможенное правило стало юридической нормой, оно должно быть облечено в определенную правовую форму. В результате правотворческой деятельности государства законодатель выражает в том или ином правовом акте свою волю, которая таким образом становится обязательной для исполнителей.
Под источниками (формами) правового регулирования таможенных платежей в данном случае понимаются внешние формы выражения правотворческой деятельности государства, в результате которой устанавливаются нормы права, определяющие порядок и условия уплаты таможенных платежей.
Источником правового регулирования таможенных платежей может быть не любой правовой акт, а только тот, который содержит общие правила. Таким образом, данный источник регулирования должен носить нормативный характер. Поэтому различные приказы руководителей таможенных органов о назначении на должность, перечислении средств, об объявлении дисциплинарного взыскания, отмене незаконного акта нижестоящего органа и др. не являются источниками регулирования таможенных платежей, так как не содержат общих правил. Такие акты, по конкретным вопросам, называются ненормативными. В некоторых правовых актах могут содержаться одновременно и нормативные предписания, и предписания оперативно-исполнительного или правоохранительного характера.
Особенность источников регулирования таможенных платежей - множественность участников нормотворческого процесса, что приводит к появлению совместных нормативных актов Государственного таможенного комитета и Центрального банка России, Министерства финансов, Министерства по налогам и сборам РФ и др. (в различных комбинациях в зависимости от характера регулируемых отношений).
Необходимость утверждения одного нормативного акта несколькими центральными ведомствами - результат отсутствия в России специального межведомственного органа таможенного регулирования. Эффективность таможенного дела предполагает согласование при принятии соответствующего нормативного акта различных интересов: ведомственных, общественно-политических, региональных и т.п. Такое согласование могло бы быть достигнуто через создание специального межведомственного органа типа Таможенно-тарифного совета, в котором и согласовывался бы широкий спектр интересов в таможенной сфере. Подобные органы созданы во многих зарубежных странах. Существовали они и в СССР (Таможенно-тарифный комитет при Народном комиссариате внешней и внутренней Торговли СССР).
Подобный орган был предусмотрен и Таможенным кодексом СССР 1991 г. Таможенно-тарифные советы создаются сейчас в некоторых государствах СНГ (например, на Украине). О необходимости формирования такого органа в России было заявлено и Правительством РФ.
Источники регулирования таможенных платежей могут быть представлены в виде единой, целостной системы, имеющей свою структуру. Элементы (составные части) такой системы находятся в отношениях субординации и иерархической подчиненности в соответствии с логикой правового регулирования таможенного дела.

2. Основные источники национальной (внутригосударственной) правовой системы регулирования таможенных платежей

В правовом регулировании применения таможенных платежей по-прежнему, несмотря на возрастание роли международно-правовых норм, сохраняют свое значение источники норм внутригосударственной (национальной) правовой системы. Условно последние можно определить как "внутренние" источники правовых норм, т.е. признаваемые и воспроизводимые непосредственно самой национальной системой права в качестве формы выражения (и закрепления) юридических норм. Для целей изучения источников регулирования таможенных платежей представляется целесообразным дать краткую юридическую характеристику таких источников норм национально-правовой системы России, обратив внимание на следующие их виды:
- Конституция;
- законодательные акты;
- подзаконные акты;
- судебная практика;
- правовой обычай, общепризнанные правовые принципы, положения доктрины.
Здесь необходимо отметить, что в данном случае используется расширительное понимание термина "источник правовых норм", вследствие чего наряду с Конституцией и законодательными актами, которые, как отмечают многие исследователи*(20), в строго формальном смысле только и могут рассматриваться в качестве таких источников; в предложенный перечень включены также ведомственные акты, а также решения судебных органов, правовой обычай, общепризнанные правовые принципы, положения доктрины. Такой подход можно аргументировать тем, что, во-первых, "ведомственное нормотворчество" в определенных случаях выступает одной из форм проявления делегированного законодательства. Во-вторых, положения большинства ведомственных актов, решений судов с содержательной точки зрения имеют весьма сильное влияние на правоприменительную практику в таможенном деле.

3. Конституция

Конституция закрепляет основы таможенного дела и таможенной политики в Российской Федерации. В ней устанавливается, что таможенное регулирование относится к ведению РФ (п. "ж" ст. 71). На конституционном уровне гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров на территории России (ст. 8); запрещается установление на территории РФ таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74). Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.
На конституционном уровне установлено, что принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федеральных налогов и сборов (к которым, в частности, относятся таможенная пошлина, акцизы, налог на добавленную стоимость), таможенного регулирования, а также ратификации и денонсации международных договоров (в том числе касающихся сотрудничества в таможенном деле) подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации (ст. 106).
Действующая в настоящее время Конституция России 1993 г. как источник правового регулирования применения таможенных платежей в буквальном смысле, т.е. в качестве содержащего конкретные отраслевые таможенные нормы правового акта, может рассматриваться условно, исходя из статуса Конституции как Основного закона. Такой статус определяет главенствующее положение Конституции в системе источников национального законодательства (включая таможенное), находящейся на вершине иерархической системы нормативных правовых актов и закрепляющей основные правовые принципы и основы материального и процессуального законодательства, нормы и стандарты правового регулирования, деятельности государственных и местных органов власти и т.п. Конституционные нормы, таким образом, образуют своего рода юридический фундамент всей конструкции правового регулирования общественных отношений. Вместе с тем анализ текста Конституции позволяет найти и положения, имеющие непосредственное отношение к правовому регулированию таможенных отношений, в том числе связанных с применением таможенных платежей.
Так, закрепляя общие нормы и принципы государственного вмешательства в экономику, конституционные нормы создают юридическую основу таможенного, финансового, налогового и иных способов и форм регулирования. Действующей Конституцией России устанавливаются общий порядок и условия издания правовых актов, принципы правотворческой деятельности органов власти, что, естественно, включает сферу таможенных отношений. Конституционные положения устанавливают области осуществления законодательной и исполнительной ветвей государственной власти и, следовательно, в целом определяют сферы законодательного (в узком значении этого термина, т.е. путем принятия законов) и подзаконного нормотворчества путем принятия указов и распоряжений Президентом России, постановлений и распоряжений Правительством России.
Конституция РФ относит таможенное регулирование к ведению федеральных органов (п. "ж" ст. 71). Принимая во внимание федеративное устройство России и вытекающие из этого дополнительные проблемы функционирования единой "внутринациональной" правовой системы, в данном положении сформулирован один из важнейших принципов российского таможенного права. Он напрямую связан со ст. 8 Конституции РФ, которая закрепляет единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств на территории Российской Федерации. В качестве гарантии, обеспечивающей соблюдение данной конституционной нормы, Конституцией РФ вводится запрет на установление на территории Российской Федерации внутренних таможенных границ, введение сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.
Таким образом, рассматривая Конституцию как источник правового регулирования, можно сказать, что совокупность ее положений образует суть одного из главных принципов всей основы правового регулирования применения таможенных платежей - принципа конституционности. Данный принцип предполагает строгое соответствие всех источников права основным принципам таможенного регулирования, закрепленным в Основном законе (Конституции)*(21), и подлежит неукоснительному соблюдению как при издании законодательных и подзаконных актов, так и в правоприменительной практике.

4. Закон в системе источников применения таможенных платежей

Среди источников правового регулирования применения таможенных платежей законы всегда играли главенствующую роль, которая определялась с точки зрения не только формы, но и содержания данных актов. Формально законодательные акты по своей юридической силе следуют в иерархической системе нормативных актов сразу за Конституцией, и им должны соответствовать все иные правовые акты, находящиеся на нижних ступенях этой системы. Такой статус закона сохраняется и в настоящее время, и, более того, его значение как высшего по юридической силе акта*(22), следующего в иерархической системе после Конституции, не оспаривается и подтверждается правотворческой и правоприменительной практикой*(23).
При этом длительное время в правовом механизме применения таможенных платежей, впрочем, как и во всей системе таможенного регулирования того времени (примерно до первой половины ХХ в.), законодательные акты играли определяющую роль прежде всего с содержательной точки зрения: именно законом первоначально определялись не только виды таможенных платежей, но и практически все аспекты их применения. В настоящее время данные вопросы часто являются объектом регулирования подзаконных актов.
Здесь специально хотелось бы отметить, что понятие "законодательные акты" ("закон") используется в "узком" смысле, охватывающем только собственно законы, т.е. издаваемые от имени государства правовые акты, принимаемые по особой процедуре представительным органом либо всенародным голосованием (на референдуме). Такое "узкое" толкование понятия "законодательство" получает распространение и в нормотворческой технике последнего времени. В качестве примера можно привести соответствующие положения Гражданского кодекса Российской Федерации (ст. 3 ГК РФ), где понятие "законодательство" используется именно в "узком" значении. В соответствии с таким толкованием гражданское законодательство определяется как состоящее только из Гражданского кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. Данный подход отличается своей новизной: традиционно издаваемые в нашей стране нормативные правовые акты, практика отечественной юриспруденции не различали строго понятия "закон", "законодательство", "нормативные правовые акты". Обычно понятия "закон", "законодательство" применялись не в точном смысле этого слова, а в расширительном понимании, что позволяло использовать его для обозначения любого правомерно изданного нормативного акта. Поэтому представляется вполне закономерным, что уже с середины 60-х годов начало складываться, как заметил профессор А.Л.Маковский, "понятие "законодательство", которое охватывало законы в собственном смысле слова, указы Президиума Верховного Совета и нормативные акты Правительства - постановления Правительства и даже нормативные распоряжения, если такие появлялись"*(24).
Другими словами, путем использования расширительного толкования понятия "законодательство" в последнее включались нормативные акты высших органов законодательной и исполнительной власти страны*(25), а иногда и вообще все правовые акты.
Хотя сфера нормотворческих полномочий по таможенным вопросам исполнительных органов возрастает, тем не менее закон как источник таможенных норм во многом сохраняет свое значение, а законодательные нормы достаточно широко представлены в таможенно-правовой системе. В целях систематизации рассмотрения законодательных положений, выступающих в роли источника регулирования применения таможенных платежей, представляется целесообразным разделить их на несколько групп, например по содержанию (предмету регулирования) законодательных актов. С учетом этого последние можно условно классифицировать по трем группам:
- таможенные законы, т.е. законодательные акты, предметом регулирования которых являются таможенные отношения в целом и применение таможенных платежей в частности;
- законодательные акты, содержащие отдельные нормы применения таможенных платежей;
- законы, содержащие таможенно-финансовые нормы, под которыми в данном случае понимаются нормы, регулирующие отдельные финансово-правовые отношения при использовании системы таможенных платежей.
Таможенные законы. Таможенный закон - это нормативно-правовой акт, регулирующий общественные отношения в таможенной сфере, принимаемый высшим представительным органом государства и обладающий высшей юридической силой. С помощью таможенных законов регулируются, как правило, наиболее важные и значимые общественные отношения в таможенной сфере. К числу таких законов прежде всего относится Таможенный кодекс Российской Федерации, который играет роль "основного специального таможенного закона". В механизме правового регулирования таможенных отношений, в том числе применения таможенных платежей, Таможенный кодекс занимает важное место, поскольку непосредственно затрагивает основные правовые вопросы, возникающие в таможенной практике. Выступая в качестве "специального" акта, т.е. акта, обеспечивающего государственное регулирование в определенной сфере общественных отношений, Таможенный кодекс является своего рода "таможенной конституцией". Наряду с ТК РФ к числу таможенных законов, имеющих важнейшее значение в качестве источника регулирования таможенных платежей, относится и Закон РФ "О таможенном тарифе".
По юридической силе указанные законодательные акты уступают только Конституции РФ и являются той правовой базой, на которой строится и развивается все таможенное законодательство и в соответствии с которой осуществляется принятие подзаконных актов по таможенным вопросам. Особенности применения отдельных норм этих таможенных законов определены специальными постановлениями законодательного органа - Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 18 июня 1993 г. "О введении в действие Таможенного кодекса Российской Федерации" и Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 21 мая 1993 г. "О введении в действие Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе"". Таможенный кодекс Российской Федерации*(26) был принят 18 июня 1993 г.*(27).
До его опубликования на территории РФ применялись положения Таможенного кодекса СССР 1991 г. Таможенный кодекс 1993 г. представляет собой кодифицированный акт, содержащий детально разработанные таможенно-правовые нормы, сгруппированные и систематизированные по отдельным вопросам таможенного права. При его разработке учитывался опыт правового регулирования зарубежных стран, и прежде всего государств-членов Европейского союза, а также международно-правовые нормы таможенного регулирования. На протяжении почти семи лет после принятия ТК РФ в его текст изменения вносились нечасто*(28).
Данное обстоятельство, особенно на фоне практики применения других важнейших законодательных актов, изданных в России в период перехода к рыночной экономике и подвергавшихся неоднократным доработкам и изменениям, не может не служить свидетельством весьма качественной проработки проекта Кодекса, эффективного восприятия его положениями наиболее существенных, общих для всех государств тенденций развития таможенного дела и в то же время рациональной их адаптации к российской "специфике". Тем не менее развитие рыночных отношений, изменения в экономике и механизме государственного регулирования, потребность более широкого использования международно-правовых норм и стандартов в системе внешнеторгового регулирования ставят вопрос о внесении существенных изменений в действующую "таможенную конституцию" России. В настоящее время идет активная работа над новой редакцией Кодекса, более полно учитывающей экономическую сущность таможенного законодательства и его роль в обеспечении эффективного функционирования внешнеэкономических связей*(29).
Таможенный кодекс, как это отмечается в его преамбуле, определяет правовые, экономические и организационные основы таможенного дела и направлен на защиту экономического суверенитета и экономической безопасности Российской Федерации, активизацию связей российской экономики с мировым хозяйством, обеспечение защиты прав граждан, хозяйствующих субъектов и государственных органов и соблюдение ими обязанностей в области таможенного дела. Положения ТК РФ регулируют практически всю совокупность вопросов, возникающих в практике таможенного дела развитых торговых государств. ТК РФ состоит из разделов, делящихся на главы, главы, в свою очередь, состоят из статей. В качестве примера разделов ТК РФ, содержащих нормы, которые непосредственно затрагивают вопросы регулирования таможенных платежей, можно назвать:
Раздел 2 - принципы перемещения товаров и транспортных средств, а также определения каждого из 15 таможенных режимов и общий порядок их применения (включая вопросы использования при их применении таможенных платежей);
Раздел 3 - понятие таможенных платежей, порядок их исчисления и уплаты;
Раздел 7 - таможенные льготы отдельным категориям иностранных лиц;
Раздел 8 - таможенная статистика и товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности.
Принципиально новый характер ТК РФ 1993 г. проявляется в том, что им регулируются таможенные отношения, складывающиеся в условиях упразднения монополии внешней торговли. Именно контроль за исполнением этой монополии занимал центральное место в правовом регулировании таможенных отношений в советский период. В настоящее время надзорно-сыскные функции контроля за перемещением через таможенную границу физических лиц теряют свое значение, а на первый план выдвигаются вопросы таможенного контроля за внешнеэкономическими операциями. Ныне действующий ТК РФ - это нормативный акт, ориентированный на рыночную экономику, что сближает его с таможенным законодательством императорской России и таможенными актами времен НЭПа.
С юридико-технической стороны ТК РФ 1993 г. выгодно отличается тем, что редакция многочисленных статей экономической направленности в достаточной степени адаптирована для всеобщего понимания. Кроме того, ТК РФ 1993 г., следуя практике зарубежного таможенного законодательства, дает определения наиболее важных и часто встречающихся в нем специальных терминов. Понятийный инструментарий для удобства пользования сведен в одну статью (ст. 18 ТК РФ).
Закон РФ "О таможенном тарифе" был принят Верховным Советом РФ 21 мая 1993 г. и вступил в силу 1 июля 1993 г. Объектом правового регулирования данного Закона являются общественные отношения, возникающие в процессе формирования и применения таможенного тарифа, а также при обложении пошлинами товаров, перемещаемых через таможенную границу. Таможенный тариф в данном Законе определен как инструмент "торговой политики и государственного регулирования внутреннего рынка товаров Российской Федерации при его взаимосвязи с мировым рынком". Закон РФ "О таможенном тарифе" не является собственно таможенным тарифом, в котором непосредственно устанавливаются размеры пошлин на всю номенклатуру товаров. Закон устанавливает порядок формирования и применения таможенного тарифа РФ - инструмента торговой политики и государственного регулирования внутреннего рынка товаров РФ при его взаимосвязи с мировым рынком, а также правила обложения товаров пошлинами при их перемещении через таможенную границу Российской Федерации. Закон состоит из 7 разделов и включает 38 статей.
Все они так или иначе связаны с процедурой обложения пошлинами товаров, перемещаемых через таможенную границу. Структура Закона воспроизводит основные элементы таможенно-тарифной системы:
Раздел 1 - общие положения: понятийный инструментарий, порядок установления и виды ставок таможенных пошлин;
Раздел 2 - сезонные и особые пошлины;
Раздел 3 - таможенная стоимость как объект таможенного налогообложения;
Раздел 4 - методы определения таможенной стоимости товара и порядок их применения;
Раздел 5 - определение страны происхождения товара;
Раздел 6 - тарифные льготы;
Раздел 7 - приоритет конвенциональных норм, содержащихся в международных соглашениях с участием РФ.
Ряд положений Закона РФ "О таможенном тарифе", как и норм ТК РФ, не имеет прямого действия, о чем свидетельствуют отсылки по всему его тексту к иным законодательным и подзаконным актам.
Законодательные акты, содержащие отдельные нормы применения таможенных платежей.
Нормы, регулирующие (прямо либо косвенно) отдельные вопросы применения таможенных платежей, могут содержаться не только в специальных таможенных законах, но и в других законодательных актах. К данной группе, во-первых, могут быть отнесены законодательные акты, определяющие основные условия и принципы внешнеэкономических отношений, а также регламентирующие порядок перемещения через таможенную границу отдельных предметов либо совершения отдельных операций во внешнеэкономической сфере. Например, в российском законодательстве к указанным актам можно соответственно отнести Закон РФ от 15 апреля 1993 г. N 4804-1 "О вывозе и ввозе культурных ценностей"*(30) и Федеральный закон от 13 октября 1995 г. N 157-ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности"*(31).
Во-вторых, к рассматриваемому виду относятся законы, устанавливающие специальный (в части порядка осуществления внешнеэкономической деятельности и применения таможенных платежей) статус отдельных территориальных образований. Такой статус, как правило, определяется комплексом норм различных отраслей права, затрагивая не только таможенное право, но и иные сферы государственно-правового регулирования*(32).
Примеры нетрудно найти в современном российском законодательстве, в котором имеется ряд законов, регламентирующих использование "специальных экономических зон" (например, Федеральный закон от 22 января 1996 г. N 13-ФЗ "Об Особой экономической зоне в Калининградской области"*(33), Федеральный закон от 31 мая 1999 г. N 104-ФЗ "Об Особой экономической зоне в Магаданской области"*(34) и др.) на территории которых применение большинства таможенных платежей имеет существенные особенности по сравнению с общеустановленным порядком.
И наконец, учитывая комплексный характер таможенного законодательства, к рассматриваемому виду источников могут быть отнесены иные законодательные акты различных отраслей права, которые содержат отдельные нормы, регламентирующие так называемые вторичные отношения, т.е. логически возникающие после обусловленного функционированием системы таможенных платежей собственно таможенного правоотношения (или в его рамках) и - в определенном смысле - обеспечивающие соблюдение условий применения таможенных платежей. В качестве примера можно назвать Гражданский кодекс РФ (в частности, положения, регламентирующие права и обязанности сторон по договорам хранения, перевозки, применяются для регулирования отношений в связи с использованием на договорной основе услуг таможенного склада, перевозчика и т.д.), а также Уголовно-процессуальный и Гражданский процессуальный кодексы и т.д. К данной группе источников, кроме того, можно отнести и законы о ратификации или одобрении международных договоров, содержащих таможенные нормы.
Законы, содержащие таможенно-финансовые нормы. Выделение данной группы в качестве самостоятельного вида источников в данном контексте обусловлено тем, что финансово-таможенные нормы по-прежнему занимают значительное место в правовом механизме применения таможенных платежей, что вполне закономерно позволяет выделить их в отдельную группу. Кроме того, в пользу такого "обособления" указанной группы законов говорит и достаточно специфичный порядок принятия таможенно-финансовой нормы, одновременно определяемый особенностями правотворческого процесса в таможенной и финансовой сферах.
Законы, содержащие таможенно-финансовые нормы, могут быть условно объединены в три подгруппы*(35).
Во-первых, следует назвать финансовые законы, определяющие доходы и расходы государства. Особое место здесь занимают так называемые бюджетные законы, т.е. финансовые законы, определяющие доходы и расходы текущего бюджетного года.
Бюджетный закон создает юридические основания существования таможенно-финансовых норм в общей финансовой системе страны и облекает необходимыми полномочиями таможенную администрацию для их применения.
Во-вторых, можно выделить группу собственно налоговых законов, т.е. законов, имеющих своим предметом регламентацию отношений, возникающих в связи или по поводу уплаты налогов. В этих законах содержатся в систематизированном виде нормы, устанавливающие права и обязанности плательщиков, должностных лиц и государственных органов, обеспечивающих уплату налогов, даются базовые элементы налога и юридико-техническая основа их взимания, регламентируются вопросы разрешения споров и применения взысканий. Отдельные блоки таможенно-финансовых норм содержатся в налоговых законах. Например, таможенно-финансовые нормы, регламентирующие общий порядок налогообложения экспортируемых и импортируемых товаров, содержатся в налоговых кодексах.
И наконец, третью группу составляют законы, которые не имеют налогового характера, но содержат отдельные таможенно-финансовые нормы, регламентируют использование финансовых инструментов в регулировании применения таможенных платежей и т.д. Примером такого законодательного акта может служить Закон РФ "О валютном регулировании и валютном контроле"*(36).
Кроме того, к таким законам следует отнести законы о ратификации или одобрении международных договоров, содержащих таможенно-финансовые нормы.

5. Подзаконные акты

По количественным параметрам достаточно многочисленным по своему составу видом источников норм правового регулирования применения таможенных платежей, как, впрочем, и таможенных отношений в целом, являются подзаконные акты, принимаемые во исполнение положений Таможенного кодекса (равно как и иных законов по таможенным вопросам) исполнительной властью. Подзаконные акты должны подчиняться общим принципам правовой системы государства. Само определение данных актов как подзаконных указывает на то, что они принимаются во исполнение и развитие законов и должны им соответствовать. Таким образом, источником таможенных норм могут быть подзаконные нормативные*(37) правовые акты, изданные в соответствии с Конституцией и законодательными актами. Организационно-правовой гарантией этого является требование регистрации нормативных подзаконных актов в Министерстве юстиции, которое следит за соответствием ведомственных норм, касающихся прав граждан, предписаниям соответствующих законов. В случае обнаружения расхождения между нормами закона и подзаконного акта Минюст отказывает в регистрации, до тех пор пока замеченное несоответствие не будет устранено. (Так, например, случилось с принятым ГТК нормативным актом, регулировавшим порядок использования залога как средства обеспечения таможенных платежей.
Важная роль подзаконных источников обусловлена большим числом отсылочных норм в текстах законодательных актов. Повышение значения подзаконных актов в системе источников таможенного права объясняется также наличием в таможенном законодательстве значительного числа неясностей и неоднозначно трактуемых ("каучуковых") формулировок ("необходимые документы", "жизненно важные интересы" и т.п.). Поэтому вполне закономерно, что решение проблемы "восполнения" недостаточности в сфере законодательного регулирования, устранения пробелов и неточностей законов часто пытаются найти на пути использования механизма делегированного законодательства, активного подзаконного нормотворчества.
Таможенное право России исходит из того, что вопросы, связанные с применением таможенных платежей, могут стать предметом осуществления нормотворческих полномочий не только высшего законодательного органа (парламента), но и иных высших органов государственной власти. Рассматриваемое явление "перераспределения" законодательной власти (или делегированного законодательства) создает необходимые предпосылки для повышения роли исполнительной власти в государственно-правовом механизме таможенной политики.
Участие в таможенном нормотворчестве позволяет органам исполнительной власти как осуществлять разработку правовых источников таможенного регулирования, так и выступать в качестве правотворческого органа, утверждающего нормативные акты в порядке делегированного законодательства.
Подзаконные акты - источники регулирования таможенных платежей в зависимости от вида органа, их издавшего, могут быть поделены на четыре группы:
1) указы и распоряжения Президента РФ;
2) постановления и распоряжения Правительства РФ;
3) подзаконные акты в области таможенного права, принимаемые совместно несколькими государственными органами;
4) подзаконные акты, принимаемые ГТК РФ и другими центральными органами исполнительной власти.
Такой вариант классификации позволяет судить о юридической силе подзаконных актов. Акты органов вышестоящего звена государственного механизма имеют большую юридическую силу, чем акты органов нижестоящего звена. Это означает не только необходимость соответствия вторых первым, но и возможность вышестоящих органов отменять и изменять предписания нижестоящих органов.
Первую группу правовых актов составляют нормативные указы Президента России.
Активизация нормотворческой деятельности главы государства пришлась на период до принятия Таможенного кодекса 1993 г. В то время президентские указы играли, по существу, роль основных правовых регуляторов таможенных отношений. В качестве примеров можно привести Указ от 15 марта 1993 г. "Об Импортном таможенном тарифе РФ". По таможенным вопросам Президент РФ может также принимать распоряжения.
Например, в Распоряжении Президента РФ от 18 мая 1994 г. предусматривается создание свободной таможенной зоны на территории Парка чудес (г. Москва).
Вторую группу составляют постановления Правительства РФ. Постановлениями Правительства обычно регулируются (часто во исполнение законов и указов Президента РФ) различные вопросы таможенной политики (постановление Правительства РФ от 2 ноября 1993 г. "О либерализации внешнеэкономической деятельности", постановление Правительства РФ от 14 апреля 1994 г. "Вопросы таможенно-тарифного регулирования внешнеэкономических связей" и др.) и таможенного права (например, постановление Правительства РФ, регламентирующее перемещение физическими лицами через таможенную границу РФ товаров, не предназначенных для производственной или иной некоммерческой деятельности, правительственные постановления об утверждении ставок ввозных таможенных пошлин и др.). Предписания нормативных актов Правительства РФ по таможенным вопросам лежат в основе издания других нормативных актов в таможенной сфере (например, приказов ГТК России). Постановлением Правительства могут утверждаться различные положения (постановление Правительства РФ от 5 ноября 1992 г. "Об утверждении Порядка определения таможенной стоимости товаров, ввозимых на территорию РФ").
Многие издаваемые высшим органом исполнительной власти распоряжения, как и распоряжения Президента, часто не содержат норм права и исчерпываются однократным применением (например, распоряжение Правительства РФ от 20 июня 1993 г. "Об освобождении МВД РФ от уплаты импортной пошлины за предусмотренные к закупке по импорту в 1993 г. оборудование и расходные материалы").
Рассматриваемый перечень источников правового регулирования применения таможенных платежей был бы неполным, если не выделить среди них весьма существенный по своему объему блок ведомственных нормативных правовых актов.
Потребность в разработке таких актов диктуется многообразием видов таможенных платежей, сложностью механизма их использования, необходимостью дополнительной регламентации применения таможенной нормы в конкретной ситуации. Законодательная основа регулирования, как бы детально и подробно она ни была разработана, не может предусмотреть всех аспектов применения таможенных платежей. Данные вопросы, как правило, составляют основу дискреционных полномочий таможенных органов, когда последние действуют в соответствии с закрепленной за ними компетенцией на основе норм законодательства (актов Президента и Правительства РФ). Более того, таможенное ведомство путем издания циркуляров, инструкций получает возможность толкования содержания, уточнения способа применения нормы закона либо актов, издаваемых Президентом и Правительством РФ. При этом декларант имеет право обжаловать решение таможенного органа в суде или по каналам административной юстиции.
Организационно-правовой гарантией соблюдения принципа законности в ведомственном нормотворчестве являются специальные процедуры контроля за их соответствием законодательству. В России такой контроль осуществляется в форме специальной регистрации подзаконных ведомственных актов в Министерстве юстиции РФ, которое следит за соответствием ведомственных норм, касающихся прав граждан, предписаниям соответствующих законов*(38).
ГТК России "издает в пределах своей компетенции нормативные акты по таможенному делу, обязательные для исполнения всеми таможенными органами Российской Федерации и иными государственными органами Российской Федерации, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от форм собственности и подчиненности, а также должностными лицами и гражданами" (ст. 11 ТК РФ)*(39),*(40).
В ТК РФ закреплен порядок вступления в силу нормативных актов, издаваемых ГТК России (ст. 11)*(41). Нормативные акты общего характера вступают в силу по истечении 30 дней после их опубликования ГТК России, за исключением случаев, когда эти акты устанавливают более льготные правила, чем те, которые действуют, или если акты российского законодательства обязывают ГТК России ввести нормативные акты по таможенному делу в более короткие сроки.
Правовые акты, имеющие характер нормативных и выступающие в качестве правовых источников, издаются ГТК России в различных формах:
- приказы (именно приказами утверждаются правила и положения, в частности положения о конкретных таможенных режимах, разрабатываемых на основе и в развитие соответствующих статей ТК РФ, например приказ ГТК России N 314 от 10 августа 1993 г. "Об утверждении Положения "О таможенных складах"*(42));
- инструкции (так же как и приказы, издаваемые на основании существующего таможенного законодательства в целях его конкретизации и детализации по какому-либо вопросу, аспекту осуществления таможенного дела). ГТК России также может издавать указания и письма. Особенность этих документов состоит в том, что в них, как правило, даются разъяснения о порядке применения того или иного нормативного акта и не содержатся новые нормы таможенного права, т.е. формально они не могут считаться источниками права. Для оперативного доведения информации ГТК России используются телеграммы и телетайпограммы. Кроме того, реализуя свои нормотворческие полномочия, ГТК России может принимать подзаконные акты и совместно с иными государственными органами.
Правовые акты могут издавать - в пределах своей компетенции - таможенные органы на местах. Данные акты обычно носят индивидуальный характер, но в некоторых случаях в них могут быть включены локальные правовые нормы (правила пользования таможенным складом, внутренний распорядок таможни и т.д.).
В отдельную группу могут быть выделены подзаконные акты, принимаемые совместно несколькими государственными органами (например, инструкция ГТК России и Министерства экономики и финансов России от 23 января 1992 г. "О порядке взимания сборов за таможенное оформление товаров").
Правовое регулирование таможенно-тарифного механизма предполагает четкую ориентацию во времени в отношении не только вступления в силу таможенно-тарифной нормы, но и возникновения у декларанта задолженности по уплате таможенных пошлин в соответствии с действующим на данный момент тарифным законодательством.
Таможенное законодательство Российской Федерации исходит из того, что при осуществлении таможенно-тарифного регулирования применяются нормативные акты, действующие на момент принятия таможенной декларации таможенным органом. При незаконном перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации таким днем считается день фактического перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу (ст. 5 ТК РФ)*(43). Таможенно-правовые отношения по конкретной поставке возникают с момента пересечения товаром таможенной границы, однако моментом, по которому определяется размер действующей ставки таможенной пошлины, признается время принятия таможенной декларации.

6. Судебная практика

В современных условиях большое значение в правовом механизме применения таможенных платежей имеет судебная практика*(44).
В России сегодня она активно создается в процессе деятельности развитой системы судебных органов. Наиболее "весомыми" по своей юридической значимости и авторитету, безусловно, являются решения Конституционного суда.
Суды общей юрисдикции также принимают активное участие в формировании судебной практики, обеспечивая решение вопросов, связанных с установлением содержания таможенно-правовых актов (включая проверку их законности*(45)), применением норм в конкретных ситуациях (в России в спорах между таможенными органами и физическими лицами), а также рассмотрением дел о правонарушениях в таможенной сфере. В настоящее время широко обсуждается возможность создания подобных инстанций и в России, например путем учреждения "отраслевых" административных судов (таможенного, налогового и т.п.) либо создания самостоятельной системы административного судопроизводства, состоящей из специальных окружных административных судов и возглавляемой Административной коллегией ВС РФ либо иной высшей инстанцией"*(46).
В российской правовой системе важную роль в создании судебной практики по таможенным вопросам играют арбитражные суды. В соответствии с законодательством России основными задачами арбитражных судов являются защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов субъектов, споры с участием которых отнесены к подведомственности арбитражных судов, в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, а также содействие укреплению законности и предупреждению правонарушений в указанных сферах.
В настоящее время судебная практика и - в несколько меньшей степени - доктрина стали, как справедливо отметили в своем исследовании французские авторы К.Берр и А.Тремо, "инструментами установления положений права, имеющими не меньшую значимость, чем вообще писаное право. Это прежде всего относится и к таможенному праву, поскольку конкретные трудности, с которыми участники внешнеэкономической деятельности ежедневно сталкиваются на практике, имеют слишком техническую природу, и, следовательно, здесь, как нигде, необходима опора на судебный прецедент или на официальное толкование"*(47).
В связи с этим хотелось бы кратко обозначить две, как представляется, чрезвычайно важные проблемы: значение судебной практики в качестве прецедента и в качестве способа толкования нормативного акта в правовой системе России. Эта проблема имеет не только сугубо теоретическое, но и важное практическое значение, о чем свидетельствует огромный интерес отечественных ученых и практиков, выражающийся в острых дискуссиях на специально организованных для их обсуждениях семинарах, а также на страницах различных юридических изданий"*(48). Россия традиционно рассматривается как страна, которая принадлежат к континентальной системе права (романо-германской правовой семье) и в которой, следовательно, нормативный правовой акт считается основным (а в отдельных сферах правового регулирования и единственным) источником права (законодательства).
Вместе с тем современная динамика развития общественных отношений ставит перед законодателем поистине титаническую задачу - обеспечивать соответствие правовой основы регулирования достигнутому уровню потребности правовой защиты интересов субъектов правоотношений. К сожалению, сегодня существуют целые области общественных отношений, которые либо остались вне поля правового регулирования, либо внимание законодателя к ним ограничивается установлением слишком общих правил или рамочных норм. Данные обстоятельства, а также ограниченная (как по объективным причинам, так и нередко по субъективным факторам) возможность законодателя адекватно реагировать на происходящие изменения создают основные предпосылки для постановки вопроса о допустимости (необходимости) участия судебных органов в нормотворческом процессе*(49).
Наиболее распространенной формой такого участия судебных органов в нормотворческом процессе является судебный прецедент, определение и "требование к основным параметрам" которого заимствуется из англосаксонской правовой системы, где прецедент традиционно признается в качестве источника права"*(50).
Формирование в России условий, когда судебная практика стала часто выполнять многие задачи прецедентного права, позволило ее судебной системе более эффективно выполнять свои функции, вырабатывать собственную судебную практику, имеющую общие черты с "классическим" прецедентом, при этом не идентифицирующуюся, однако, с последним ни по форме, ни по содержанию. Поэтому представляется весьма поверхностной завышенная оценка роли суда как универсальной инстанции, способной устранять все пробелы и недочеты законодательства. Искусственное возвышение значимости судебной практики как источника права вполне может привести к абсурдной по своей сути конкуренции различных судебных инстанций, к подмене одних государственных органов другими, естественно, без какого-либо улучшения качества самого законодательства.
Внедрение прецедента волевым решением угрожает значительными потерями для национальной правовой системы, ведь сама ее структура (да и современная инфраструктура) построена на основании других принципов. Поэтому требования об абсолютном признании прецедента в качестве источника права представляются необоснованными с теоретической точки зрения и, мягко говоря, несвоевременными в практическом плане. Здесь было бы вполне уместно вспомнить слова известного российского цивилиста И.А.Покровского о том, что "не в замене "традиционной методы" толкования закона методой "свободного права" заключается задача будущего, а в оживлении и одухотворении законодательства, в усовершенствовании его аппарата, чтобы оно могло лучше улавливать "голос жизни" и живее реагировать на него..."*(51).
Более определен в правовой системе России статус судебной практики как вида (а также средства и способа) толкования нормативных актов. В настоящее время в России существует огромный массив правового материала, представляющий собой результат толкования нормативных актов, в том числе при решении вопросов, на которые нет ответа в действующем законодательстве. В России главными инстанциями, обеспечивающими толкование законодательных норм, выступают Конституционный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Верховный Суд Российской Федерации"*(52).
Решения судебных органов, в том числе касающиеся вопросов толкования права, проходят определенную систематизацию и выходят в свет в специальных публикациях.
Судебная практика публикуется в основном в специальных изданиях*(53), которые, как заметил Р.Давид, "пишутся не для историков права или социологов и не для удовольствия их читателей: они создаются для юристов-практиков, и их роль объяснима лишь тем, что судебная практика является в прямом смысле источником права"*(54).
От официального характера сборников судебной практики во многом зависит роль судебного решения. В таких сборниках судебной практики в основном публикуются наиболее значимые для судебной практики решения.
В России наиболее авторитетными являются официальные издания ветвей судебной власти, например "Бюллетень Верховного Суда РФ" и "Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ". Также практикуется рассылка писем, руководящих разъяснений, информационных писем судебных органов (например, письмо ВАС РФ от 25 августа 1993 г. N С-13/ОСЗ-269 "О принятии Закона РФ "О таможенном тарифе"*(55)), письмо Президиума ВАС РФ от 17 июня 1996 г. N 5 "Обзор практики рассмотрения споров, связанных с применением таможенного законодательства"*(56).
Кроме того, Президиум ВАС РФ и Верховный Суд РФ в рамках своих полномочий принимают решения (ВАС РФ оформляет их в виде постановлений) по отдельным делам, в которых излагается правовая позиция суда по проблемным правовым вопросам, связанным с применением законодательства в конкретном деле (например, решение Верховного Суда РФ от 18 февраля 1999 г. N ГКПИ 99-58 "О признании недействующей временной инструкции "О взимании таможенных платежей").
Заслуживает внимания проблема юридической силы (обязательности) положений документов, издаваемых высшими судебными инстанциями России - ВАС РФ и ВС РФ, поскольку сегодня они имеют важное значение для профессиональной деятельности судейского корпуса. Такие акты, как справедливо указывают многие отечественные авторы, носят ограниченно-обязательный характер"*(57).
В качестве доводов приводятся следующие аргументы. Полномочия ВАС РФ содержатся в Конституции РФ (ст. 127), федеральных конституционных законах "Об арбитражных судах в Российской Федерации" от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ*(58) и "О судебной системе Российской Федерации" от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ*(59).
В соответствии с данными полномочиями ВАС РФ не обладает правом давать официальное общеобязательное толкование норм закона, поскольку он только изучает и обобщает практику применения арбитражными судами законов и иных нормативных актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, дает разъяснения по вопросам судебной практики, разрабатывает предложения по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также осуществляет другие полномочия, предоставленные ему Конституцией РФ, Законом РФ "Об арбитражных судах в РФ" и другими федеральными конституционными законами. На основании ст. 13 Закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации" Пленум ВАС РФ рассматривает материалы изучения и обобщения практики применения законов и иных нормативных правовых актов арбитражными судами и дает разъяснения по вопросам судебной практики, по вопросам своего ведения принимает постановления, обязательные для арбитражных судов РФ. Таким образом, разъяснения, содержащиеся в постановлении Пленума ВАС РФ о практике применения нормативного правового акта, должны учитываться при разрешении споров только нижестоящими арбитражными судами.
Сходным образом можно дать и правовую оценку такой достаточно распространенной форме реализации полномочий ВАС РФ, как информационные письма его Президиума. В ст. 16 указанного Закона "Об арбитражных судах в РФ" установлено, что Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации "рассматривает отдельные вопросы судебной практики и о результатах рассмотрения информирует арбитражные суды в Российской Федерации". Таким образом, Президиум ВАС РФ вправе только обсуждать отдельные вопросы судебной практики и информировать арбитражные суды РФ о результатах такого обсуждения.
Аналогичный вопрос возникает при анализе постановлений Верховного Суда РФ. Данные постановления принимаются Пленумом ВС РФ на основании ст. 126 Конституции РФ, в которой установлено, что ВС РФ является высшим судебным органом по делам, подсудным судам общей юрисдикции, и вправе давать разъяснения по вопросам судебной практики. При этом о юридической силе постановлений Пленума Конституция РФ умалчивает*(60).
Однако фактически значение судебной практики, выраженной в официально исходящих от высших судебных инстанций документов, несоизмеримо больше, поскольку принимаемые ими положения, даже формально оставаясь "рекомендательными", учитываются как "руководящие ориентиры" в деятельности не только судебных органов. Кроме того, ознакомившись практически с любым информационным письмом Президиума ВАС РФ, нельзя не отметить содержащийся в них обширный материал по толкованию законодательства, а также конкретные указания судам, как применять нормы права. Необходимость в таком требовании вполне объяснима, поскольку отсутствие в судебной системе достаточно жестких и эффективных процессуальных связей, урегулированных законом, создает предпосылки для судебного произвола и может привести к распаду системы.
Таким образом, разъяснения Президиума ВАС РФ, пленумов ВАС РФ и ВС РФ, выражая их официальную позицию по тем или иным сложным и важным вопросам судебной практики, представляют собой не что иное, как толкование законодательства, причем фактически его адресатами становятся не только нижестоящие судебные органы, но и все потенциальные субъекты правоотношений, возникающих на основе нормы, получившей соответствующее толкование. Кроме того, официально опубликованная позиция Президиума ВАС РФ, пленумов ВАС РФ и ВС РФ является важным средством обеспечения единства судебной практики, защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов заинтересованных лиц.

7. Международно-правовые нормы в системе источников правового регулирования применения таможенных платежей

Развитие международного торгового оборота, туристического обмена, гуманитарных связей между различными государствами обусловило необходимость проведения работ по унификации национальных таможенных законодательств. Основными целями международно-правового сотрудничества в данной сфере являются координация общих вопросов таможенной политики, содействие сближению национальных норм, создание такого международного таможенного режима, который базировался бы на принципах международного права и достигнутых межправительственных договоренностях. В настоящее время, можно сказать, общепризнанно, что унификация национальных таможенно-правовых систем создает благоприятные условия для расширения международного экономического сотрудничества и углубления общемирового интеграционного процесса.
Развитие международно-правового сотрудничества по таможенным вопросам сегодня охватывает практически весь спектр проблем, решение которых возлагается на таможенные органы. Поскольку таможенные платежи являются одним из центральных институтов современного таможенного права и законодательства большинства государств, международно-правовые нормы как источники регулирования их применения содержатся как в "специальных" международных соглашениях, предметом которых являются именно вопросы применения таможенных платежей, так и в "общих" таможенных конвенциях и договорах, в той или иной степени затрагивающих различные аспекты их использования.
Общее направление развития таможенного дела - гармонизация и унификация с общепринятыми международными нормами и практикой (ч. 3 ст. 2 Таможенного кодекса*(61)). Развитие внешнеторговых связей, туристического обмена, гуманитарных контактов предполагает проведение унификационных работ, результатом которых должна стать скоординированность основных направлений таможенной политики и соответствующих нормативных актов различных государств, создание такого международного таможенного режима, который базировался бы на принципах международного права и достигнутых межправительственных договоренностях. Основными инструментами унификации таможенных правил являются международные договоры и соглашения, а также рекомендации специализированных международных организаций (Совета таможенного сотрудничества, Всемирной таможенной организации и др.).
Взаимовлияние внутригосударственного порядка и международно-правового регулирования таможенных отношений является одной из характерных особенностей таможенно-правовой системы современного государства. Данная особенность часто использовалась зарубежными и отечественными исследователями и как специальный объект анализа при изучении общих проблем развития международного публичного и частного права, и в качестве самостоятельного предмета изучения. Так, С.Б.Крылов, говоря о взаимодействии национального и международного права и возможности их комплексного применения при регулировании общественных отношений, в том числе и в таможенной области, отмечал: "Действительно, в современных условиях международной действительности соответствующие правовые нормы могут возникнуть и во внутригосударственных отношениях, и во взаимоотношениях между государствами"*(62).
Еще определеннее по данной проблематике высказался К.К.Сандровский: "Вообще говоря, система действующего (позитивного) таможенного права, понимаемого в широком смысле, безусловно, состоит из двух больших групп правовых норм - внутригосударственного и международного права. Однако строго юридически можно говорить лишь о таможенном праве как части национально-правовой системы и о касающихся таможенных вопросов нормах международного права, т.е. о внутригосударственной и международно-правовой регламентации таможенных отношений"*(63).
Конституция России прямо закрепляет в общей форме приоритет норм международного права: "Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора" (п. 4 ст. 15 Конституции РФ).
В российском таможенном законодательстве установлено соотношение между актами внутреннего права и международными договорами, в которых участвует Россия. ТК РФ закрепляет (ст. 6)*(64): "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Кодексом и иными актами законодательства Российской Федерации по таможенному делу, то применяются правила международного договора". Аналогичная норма содержится в Законе РФ "О таможенном тарифе" (ст. 38).
Избежать несоответствия внутреннего законодательства действующим положениям международных договоров помогает предварительный контроль за принимаемыми в таможенной сфере нормативными актами. В случае возникновения расхождения между заключаемым международным договором и ранее принятым нормативным актом следует внести изменения во внутреннее законодательство.
Классификация международно-правовых источников норм таможенного права, в том числе относящихся к правовому регулированию применения таможенных платежей, может быть весьма различной. Это вполне закономерно, учитывая и многообразие таких источников, и достаточно широкий выбор критериев самой классификации*(65).
Не имея возможности подробно рассматривать различные варианты последней, в качестве примера и основы дальнейшего изложения может быть предложена хотя и достаточно ограниченная по охвату, но вместе с тем, как представляется, относительно универсальная классификация, где в качестве системообразующего признака используется совокупность следующих критериев: сфера применения (юридическая сила), предмет правового регулирования, круг участников (организационно-правовая основа разработки). С учетом этого можно выделить следующие основные группы международно-правовых источников таможенного права, затрагивающих вопросы регламентации применения таможенных платежей:
- общепризнанные принципы и нормы международного права;
- нормы и принципы международного таможенного права, вырабатываемые в рамках деятельности международных организаций и форумов;
- международные соглашения по таможенным вопросам.
Общепризнанные принципы и нормы международного права представляют собой исторически обусловленное выражение в юридической форме важнейших закономерностей и основ современной системы международных отношений и международного права*(66).
Данные принципы и нормы, пронизывая всю структуру международного права, определяют характерные черты и содержание последнего, регламентируют характер связей элементов его структуры и устанавливают механизм взаимодействия международного права с другими социальными системами. Закономерно, что определяющая роль общепризнанных принципов и норм проявляется как в системе общего международного права, так и в регулировании его различных подсистем и институтов, включающих, естественно, и таможенные аспекты общественных отношений. Значение и главенствующее место общепризнанных принципов и норм в международно-правовой системе не позволили не выделить их в отдельную группу и при рассмотрении более частного вопроса - международно-правового регулирования применения таможенных платежей. Нельзя не отметить, что общепризнанные международно-правовые принципы и нормы не только лежат в основе международного таможенного права, но и получают в последнем свое дальнейшее развитие, служат основанием для становления своего рода специализированных общих правовых принципов и норм международного сотрудничества в таможенной сфере.
Принципы и нормы международного таможенного права, вырабатываемые в рамках деятельности международных организаций и форумов. Развитие мировой торговли и потребности либерализации ее условий предопределили вектор усилий стран мирового сообщества к упрощению на согласованной основе процедур регулирования внешнеторговых связей. Одной из форм реализации такого сотрудничества стало создание международных организаций и проведение многосторонних форумов, специально занимающихся решением таможенных проблем. Межгосударственное сотрудничество по таможенным вопросам в настоящее время активно осуществляется как на региональном уровне, так и в универсальной форме в общемировом масштабе.
Примером первого направления могут служить различные региональные интеграционные группировки и международные организации, занимающиеся главным образом решением региональных проблем международной торговли (включая их "таможенную" составляющую), - ЕС, ЕАСТ, ЛАСТ, ОСЕАН, СНГ и др. В мировом масштабе международное сотрудничество по таможенной проблематике осуществляется прежде всего через универсальные международные организации, например через специальные организации системы ООН, механизм Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ/ВТО), в рамках Всемирной таможенной организации (СТС/ВТО) (ранее - Совет таможенного сотрудничества), и др. Не имея возможности подробно останавливаться на анализе деятельности всех международных организаций, в сферу деятельности которых входит решение таможенных вопросов, такой анализ будет ограничен лишь кратким рассмотрением некоторых правовых аспектов международно-правового таможенного сотрудничества в рамках ГАТТ/ВТО и СТС/ВТО, поскольку под эгидой именно этих организаций и благодаря созданным в процессе их деятельности различным институтам разрабатываются и принимаются наиболее важные международные документы, имеющие своей целью унификацию таможенного законодательства и гармонизацию правил и условий применения таможенных процедур и таможенных платежей.
Генеральное соглашение по тарифам и торговле, первоначальная редакция текста которого была одобрена участвующими в его разработке государствами и предложена для практического применения в 1947 г., достаточно скоро стало не только собственно соглашением в узком значении этого слова, но и правовой основой для проведения встреч и различных международных форумов практически по всему спектру основных проблем международной торговли. Более того, учитывая универсальный характер норм ГАТТ, деятельность государств по применению положений Генерального соглашения уже вскоре после его официального принятия фактически стала приобретать все черты, свойственные функционированию международной организации*(67).
Во второй половине XX в. именно в рамках ГАТТ были достигнуты значительные успехи в области либерализации условий мировой торговли, снижения таможенных тарифов, создания наиболее универсальной международно-правовой системы сотрудничества государств по вопросам развития внешнеторговых связей. Вместе с тем динамичное развитие мирохозяйственных связей выявляло недостатки Соглашения и его ограниченные возможности. Так, положения ГАТТ (1947 г.) не предусматривали эффективных способов защиты торговых интересов развивающихся стран, не регламентировали в достаточной степени применение различных средств нетарифного регулирования внешней торговли, не содержали правил торговли услугами, интеллектуальной собственностью и т.д. Недостатки текста Генерального соглашения в первоначальной редакции, объективно обусловленные спецификой исторических условий послевоенной эпохи, по мере развития мирового хозяйства и усложнения правовых инструментов его регулирования могли привести к постепенной утрате значения ГАТТ как всеобщей хартии мировой торговли. Отчасти решение проблемы "пробелов" ГАТТ (1947 г.) пытались найти в модификации некоторых положений Соглашения, в принятии соответствующих изменений и дополнений к нему, например, путем заключения специальных соглашений о применении отдельных норм ГАТТ. Однако такие средства лишь усложняли правовую систему ГАТТ, не обеспечивая желаемого результата. Кроме того, принятие различных "специальных" соглашений, хотя и основывающихся на нормах ГАТТ, нарушало единство правовой системы ГАТТ: новые документы становились обязательными лишь для членов ГАТТ, которые добровольно согласились на их применение. Тем самым предавался забвению один из основополагающих принципов Соглашения - баланс интересов, прав и обязанностей всех стран-участниц, а сама правовая система ГАТТ в таком виде заставляла делить страны на три группы: 1) "обычные" участники Соглашения; 2) участники ГАТТ и принятых в его рамках новых соглашений; 3) не участвующие в Соглашении государства. С другой стороны, сфера применения ГАТТ постоянно расширялась и уже к концу 80-х годов приобрела принципиально новые организационно-правовые формы*(68).
Учитывая эти обстоятельства, можно считать вполне закономерной разработку плана проведения более радикального и комплексного реформирования всей системы ГАТТ.
Формализация результатов практической реализации этих планов нашла свое выражение в итоговых документах, принятых по завершении Уругвайского раунда переговоров стран-участниц ГАТТ. Эти переговоры продолжались более семи лет и имели по сравнению с предыдущими раундами самый обширный мандат: в повестку дня были включены практически все вопросы, связанные с современными проблемами регулирования международной торговли и реформированием системы ГАТТ. По завершении Уругвайского раунда в апреле 1994 г. были приняты: итоговая Декларация, Заключительный акт, а также подписано Соглашение об учреждении с 1 апреля 1994 г. Всемирной торговой организации. Кроме того, в последнее в качестве составной части были включены следующие дополнительные документы:
- Приложение 1, включающее, в свою очередь, Приложение 1А (Торговля товарами (ГАТТ-1994) - пересмотренный вариант текста ГАТТ-1947), а также шесть договоренностей и один Протокол, которые касаются применения положений ГАТТ-1994 и толкования его норм;
- Приложение 1В (Генеральное соглашение по торговле услугами);
- Приложение 1С (Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности);
- Приложение 2 (Соглашение о правилах и процедурах, регулирующих разрешение споров);
- Приложение 3 (Правовой механизм наблюдения за торговой политикой);
- Приложение 4 (Многосторонние торговые соглашения с ограниченным числом участников, например по торговле гражданскими воздушными суднами, молочным продуктам и пр.).
По завершении Уругвайского раунда в рамках реформирования системы ГАТТ также была достигнута договоренность об обязательствах в области финансовых услуг и одобрены 28 деклараций и решений, которые либо уточняют, детализируют, дают толкование вышеназванным документам, либо имеют самостоятельное международно-правовое значение (например, Декларация по вопросу о взаимоотношениях между ВТО и МВФ)*(69).
Здесь стоит отметить, что при вступлении во Всемирную торговую организацию договаривающаяся сторона должна принять обязательства, установленные положениями всех международно-правовых документов, утвержденных в рамках Уругвайского раунда (за исключением Приложения 4)*(70).
В рамках специального рассмотрения правовых аспектов регулирования таможенных платежей, не отвлекаясь от основного предмета, весьма затруднительно дать развернутую правовую характеристику и анализ принципов и норм правовой системы ГАТТ/ВТО, в совокупности составляющих содержание "общепринятой мировой практики" в регулировании внешнеэкономических отношений, включая, естественно, и вопросы применения таможенных платежей. Тем не менее хотя бы в качестве своего рода подтверждения масштабности и значимости правовой системы ГАТТ/ВТО можно попытаться дать примерный перечень наиболее важных принципов, которые утверждены и поддерживаются этой системой и, как правило, выступают в роли общих норм-принципов международного таможенного права:
- наибольшего благоприятствование;
- недискриминация;
- национальный режим;
- взаимность;
- многосторонность;
- гласности внешнеторговой и таможенной политики;
- регулирование торговли преимущественно тарифными методами и последовательное снижение величины ставок таможенных тарифов;
- устранение барьеров в международной торговле;
- ограниченное использование нетарифных средств регулирования;
- разрешение споров посредством согласованного механизма;
- предоставление тарифных преференций развивающимся и наименее развитым странам*(71).
Нормативно-правовая составляющая системы ГАТТ/ВТО, как весьма точно отметил профессор И.И.Дюмулен, кодифицирует "в систематизированном виде то, что обычно называют "общепринятая мировая практика"... которая "опирается на сложную систему многосторонних отношений, конвенций и решений, уходящих своими корнями в глубь национальных законодательств крупнейших стран мира, и создает во многом общее международное правовое пространство..."*(72).
Значение системы ГАТТ/ВТО в таком качестве - "общепринятая мировая практика" - закономерно обусловливает и высокую степень разработанности научной проблематики, связанной с функционированием данной системы и ее места в создании универсального механизма регулирования мировой торговли*(73).
Проблемы приведения в соответствие в правилами и принципами правовой системы ГАТТ/ВТО внутригосударственной системы регулирования внешнеторговых связей сегодня, безусловно, весьма актуальны для России. Российская Федерация пока не является участницей ВТО/ГАТТ. Советский Союз, выражая намерение стать полноправным участником правовой системы ГАТТ, инициировал в 80-х годах прошлого столетия процесс переговоров с секретариатом ГАТТ о предоставлении ему статуса наблюдателя. В мае 1990 г. Совет ГАТТ принял решение о предоставлении СССР данного статуса. Это позволяло Советскому правительству непосредственно следить за работой ГАТТ, получать информацию о деятельности Соглашения, высказывать свое мнение по обсуждаемым вопросам, участвуя в работе заседаний сессий ГАТТ, Совета представителей и других органов ГАТТ, за исключением бюджетной комиссии. Вместе с тем статус наблюдателя не давал СССР права на участие в принятии решений, и на него не распространялись в полном объеме права и обязанности членов Соглашения, а также договоренности, достигнутые в рамках ГАТТ. После распада СССР к России как правопреемнице последнего перешел статус наблюдателя в ГАТТ, и с этого времени она стала самостоятельно предпринимать шаги в сторону постепенного сближения своей правовой системы внешнеторгового регулирования с принципами и нормами ГАТТ, стремясь стать полноправным участником ГАТТ.
В мае 1992 г. было принято постановление Правительства РФ N 328 "О развитии отношений между Российской Федерацией и Генеральным соглашением по тарифам и торговле"*(74), в котором отмечалась необходимость проведения переговоров о получении Россией статуса полноправного члена ГАТТ. Для этого была образована специальная Межведомственная комиссия (МВК)*(75), которая помимо прочего должна была выработать предложения об изменениях в механизме внешнеэкономических связей России и российском таможенном законодательстве, а также создана рабочая группа для проведения всестороннего анализа торговой политики РФ и оценки ее соответствия согласованным в ГАТТ правилам.
В июне 1993 г. Генеральному директору ГАТТ было направлено официальное заявление Президента России о ее намерении присоединиться к ГАТТ в качестве полноправного участника. Первым практическим шагом в деле присоединения России к ГАТТ можно считать представление в феврале 1997 г. в Секретариат ГАТТ Меморандума о внешнеторговом режиме России, посвященного вопросам соответствия российского экономического механизма принципам ГАТТ и готовности России к присоединению к Генеральному соглашению. Учитывая условия, определенные процедурой присоединения к Всемирной торговой организации, в настоящее время можно констатировать, что Россия находится в долговременном многоэтапном процессе оформления членства в этой международной организации, включающем подготовку и проведение многосторонних и двусторонних переговоров с органами ГАТТ/ВТО, странами-членами Организации по всему спектру вопросов, охватываемых правовой системой ГАТТ/ВТО. Заинтересованность присоединения России к ВТО обусловлена стратегическим курсом современной российской торговой политики, процессом интеграции России в мировую экономику и международную торговлю*(76).
Независимо от того, когда и какое решение будет принято относительно предоставления России статуса полноправного участника ГАТТ/ВТО, уже сегодня можно определенно говорить, что российское таможенное законодательство в основе своей ориентировано на принципы и стандарты, выработанные в процессе универсального международно-правового сотрудничества в рамках ГАТТ/ВТО*(77).
В сравнении с отношениями России и ГАТТ/ВТО значительно более тесное и эффективное участие нашей страны в международно-правовом сотрудничестве по таможенным вопросам осуществляется через Всемирную таможенную организацию (СТС/ВТО), полноправным членом которой Россия является с 1992 г.*(78).
Совет таможенного сотрудничества (Всемирная таможенная организация, СТС/ВТО) является одной из основных международных организаций, обеспечивающих функционирование международно-правовой системы регулирования таможенных отношений. Совет таможенного сотрудничества был создан в 1950 г., когда была разработана Конвенция об учреждении СТС*(79).
После вступления в силу данной Конвенции Совет сразу начал свою активную деятельность, хотя к этому времени в его состав входило всего 17 стран. В 1998 г. данная международная организация изменила свое название на новое: Всемирная таможенная организация (ВТО). На 1 апреля 2001 г. ее участниками являлись 153 государства, в том числе все государства-участники СНГ*(80).
Главной целью создания СТС было провозглашено учреждение специализированной таможенной организации с максимально широкими полномочиями, призванной обеспечивать согласование и единообразие таможенных систем и изучение проблем, возникающих в ходе развития и улучшения таможенной техники и таможенного законодательства. В Конвенции о создании СТС (ст. 3) и принятых на ее основе иных международно-правовых актах в качестве основных функций СТС/ВТО, в частности, названы:
а) изучение всех вопросов, касающихся таможенного сотрудничества государств-членов СТС/ВТО (включая связанные с ними экономические факторы), с целью разработки и обеспечения практической реализации международно-правовых инструментов гармонизации и единообразного применения таможенных процедур и таможенных платежей, упрощения условий трансграничного перемещения товаров и транспортных средств, облегчения гуманитарных связей;
б) разработка проектов конвенций (и поправок к ним), а также рекомендаций, обеспечивающих единообразное толкование и применение конвенций, касающихся таможенных вопросов, которые заключены в результате деятельности как СТС/ВТО, так и иных международных организаций;
в) оказание содействия государствам-членам СТС/ВТО в вопросах обеспечения соблюдения их национального таможенного законодательства и налаживания эффективного международного сотрудничества в таможенной сфере;
г) распространение информации, касающейся таможенного регулирования, и т.д. Наиболее важные решения, в частности международно-правовые акты (соглашения, конвенции), по таможенным вопросам принимаются во время проведения сессий СТС/ВТО, в которых участвуют все члены организации*(81) и которые являются основной формой ее деятельности. Текущая деятельность обеспечивается Секретариатом таможенной организации, а также основными постоянными техническими комитетами и иными рабочими органами (например, к числу таких органов относятся Постоянный технический комитет, Комитет по таможенной оценке, Технический комитет по таможенной оценке, Комитет по номенклатуре, Комитет по Гармонизированной системе, Правоохранительный комитет). В своей работе комитеты могут опираться на профессиональные или постоянно действующие рабочие группы.
Международно-правовые документы принятых под эгидой СТС/ВТО устанавливают, как правило, весьма специфический юридический механизм применения, призванный обеспечить максимально широкое практическое использование закрепленных в них норм и стандартов как государствами-членами СТС/ВТО, так и странами, не входящими в эту организацию. Благодаря такой особенности конвенций СТС/ВТО последние могут рассматриваться как "рамочные" международно-правовые документы.
Безусловно, присоединение к данным конвенциям создает по общему правилу (так же как и присоединение к иному международно-правовому акту) для договаривающейся стороны определенные обязанности. Однако СТС/ВТО при разработке международных соглашений не руководствуется исключительно принципом установления жестких норм, а стремится создать основу для дальнейшего сотрудничества государств в области таможенного дела с целью сближения национальных систем таможенного и связанного с ним экономического регулирования. Следствием этого является то, что практически все конвенции, подготовленные под эгидой СТС/ВТО, определяют лишь нормы общего характера в той или иной области и не предполагают безусловного применения всех их положений в полном объеме в обязательном порядке (обычно в документы СТС/ВТО включаются специальные положения, оговаривающие такой "гибкий" способ их применения). Аналогичный порядок используется и при наличии приложений к конвенциям, имеющих относительно самостоятельный предмет регулирования.
Возможность делать оговорки в отношении сферы и порядка применения положений международно-правовых документов означает, что страны-участницы могут давать в известных пределах свою трактовку порядка их применения, вводить свои правила, не предусмотренные конвенцией (но не противоречащие ей), учитывая особенности их национального законодательства. Такая "национальная" специфика, в частности, может быть обусловлена на определенном этапе необходимостью защиты государственного суверенитета, безопасности, экономических интересов данной страны, особенностями системы защиты морали и поддержания общественного порядка, охраны дикой фауны и флоры, защиты авторских прав и прав промышленной собственности и т.д. При этом, стремясь минимизировать различия между национальными таможенными процедурами, обеспечить их гармонизацию и унификацию, СТС/ВТО особое внимание уделяет разработке универсальных таможенных документов, которые могли бы применяться всеми государствами, и рекомендует странам-членам присоединиться в любой приемлемой для них форме, не противоречащей нормам самого международного документа, к уже принятым международным таможенным конвенциям СТС/ВТО.
Международные соглашения как по общему их количеству, так и по перечню охватываемых ими вопросов и уровню правовой детализации являются наиболее представительной группой источников международных таможенно-правовых норм, регулирующих применение таможенных платежей.
Таможенно-правовые нормы могут содержаться как в торговых договорах, так и в специальных таможенных соглашениях и конвенциях. Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации установлен Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации". Этот законодательный акт применяется в отношении международных договоров Российской Федерации (межгосударственных, межправительственных договоров и договоров межведомственного характера) независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол и т.д.). Вместе с тем не все вопросы, относящиеся к международным договорам, полностью урегулированы Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации", поэтому данный Закон должен применяться в единстве с двумя Венскими конвенциями о праве международных договоров (одна из них - Конвенция 1969 г. - касается договоров с участием государств, другая - Конвенция 1986 г. - договоров с участием государств и международных организаций) и нормами международного обычного права, которые регулируют вопросы, не нашедшие своего решения в положениях Венских конвенций. Для дальнейшего анализа можно предложить следующие общие критерии классификации рассматриваемой группы источников: предмет регулирования, сфера применения соглашений, место и роль в них правовых норм, касающихся порядка использования таможенных платежей. С учетом данных классификационных признаков можно назвать по меньшей мере три вида международных договоров, относящихся к рассматриваемой группе источников.
Во-первых, значительное место здесь занимают двусторонние межгосударственные соглашения. Например, к ним можно отнести различные двусторонние договоры о предоставлении режима наибольшего благоприятствования (либо иного режима, учитывая исторические и политические особенности развития отношений двух стран), об упрощении таможенных процедур с пограничными государствами, двусторонние соглашения, касающиеся таможенного статуса отдельных регионов, устанавливающих особый таможенный режим определенной части таможенной территории государства или применения на ней отдельных таможенных платежей (производства (изготовления, добычи) определенных товаров) и т.п. Примером двустороннего таможенного соглашения также может служить Соглашение от 16 декабря 1994 г. между Правительством РФ и Правительством США о порядке таможенного оформления и беспошлинного ввоза товаров, перемещаемых в рамках российско-американского сотрудничества в области исследования и использования космического пространства в мирных целях.
Нормы, регулирующие отношения, которые возникают в связи с уплатой таможенной пошлины, иных налогов, могут содержаться как в специальных таможенных конвенциях, так и в различных договорах и соглашениях, предмет которых лишь косвенно касается таможенных вопросов. Примером последнего могут служить международные торговые договоры и соглашения. Так, в ст. 2 Торгового соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины устанавливается, что Договаривающиеся Стороны предоставляют друг другу режим наиболее благоприятствуемой нации в том, что касается таможенных пошлин и сборов, применяемых в отношении экспорта и импорта, включая методы взимания таких пошлин и сборов, положений, относящихся к таможенной оценке, и т.д.
Аналогичная норма содержится в Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики о торгово-экономических отношениях 1993 г., в преамбуле к которому выражается стремление Договаривающихся Сторон развивать свои отношения в сфере торговли в соответствии с принципами ГАТТ.
Как правило, такие соглашения не посвящены исключительно вопросам применения таможенных платежей, но тем не менее часто содержат весьма важные нормы, регулирующие отдельные аспекты их использования либо применение таможенных инструментов регулирования и осуществления таможенных процедур, также непосредственно либо косвенно затрагивающих сферу таможенных платежей*(82).
Во-вторых, к рассматриваемой группе могут быть отнесены международные соглашения, определяющие условия развития таможенной интеграции соседних государств, неотъемлемой составной частью которых является и комплексное регулирование таможенных платежей. Примером таких договоров могут служить рассмотренные выше (и поэтому здесь лишь только упоминаемые) международно-правовые документы, лежащие в основе создания таможенного союза европейских государств и таможенной интеграции России с государствами - бывшими участниками Союза ССР.
В-третьих, в отдельный вид можно объединить многосторонние региональные и универсальные договоры (включая соглашения, разрабатываемые в рамках международных организаций), посвященные созданию международных стандартов для регулирования трансграничного перемещения отдельных товаров (предметов) и использования различных способов их транспортировки (доставки). Данные соглашения лишь в самой общей форме либо фрагментарно затрагивают таможенные вопросы, но, учитывая предмет регулирования и сферу их применения, весьма часто содержат нормы, касающиеся применения таможенных платежей (прежде всего при использовании последних в отношении таких товаров (предметов) и средств их транспортировки). Например, к указанным международным соглашениям можно отнести Парижскую конвенцию 1883 г. о защите торговых марок и знаков торговли, международные конвенции, касающиеся правил пересылки международных почтовых отправлений, освоения природных ресурсов в мировом океане, а также защиты животных, борьбы с незаконным перемещением наркотиков, культурных ценностей и т.п. Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. в ст. 36 предусматривает освобождение от таможенного обложения предметов, ввозимых дипломатами для личного пользования. Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. устанавливает ряд таможенных льгот для государств, не имеющих выхода к морю. Россия и межгосударственные таможенные объединения. Участие России в региональной экономической и политической межгосударственной интеграции в качестве неотъемлемой составной части, включающей создание таможенного союза стран-участниц, характеризуется, с одной стороны, многообразием форм и субъектного состава таких интеграционных группировок, с другой - значительным несоответствием заявленных целей и задач практическим шагам в реализации планов строительства таможенного союза, отсутствием политической воли и согласованности действий стран-партнеров. В настоящее время приходится констатировать, что Россия формально остается участницей или активно выступает за развитие таможенной интеграции в рамках:
- Содружества Независимых Государств (СНГ);
- создаваемого Союзного государства с Белоруссией;
- таможенного союза, создаваемого Россией с некоторыми государствами-членами СНГ.
Таможенная интеграция в рамках СНГ. Отправной точкой процесса таможенного сотрудничества государств - бывших союзных республик в составе СССР стали Соглашение о создании Содружества Независимых Государств*(83) и Устав СНГ*(84), которые предусматривали, наряду с иными сферами сотрудничества и интеграции, создание зоны свободной торговли между участниками СНГ и образование таможенного союза.
Положения данных учредительных актов получили свое развитие в многочисленных многосторонних документах*(85), принятых после создания СНГ, но оставшихся в подавляющем числе случаев фактически не реализованными. Среди таких документов, имеющих непосредственное отношение к созданию таможенного союза в рамках СНГ, можно назвать следующие (в хронологическом порядке):
- Соглашение о порядке транзита от 8 февраля 1992 г.*(86);
- Соглашение о принципах таможенной политики от 13 марта 1992 г. (которым было утверждено Положение о Таможенном совете)*(87);
- Соглашение о порядке таможенного оформления транзитных грузов от 2 апреля 1992 г.*(88);
- Договор о создании Экономического союза от 24 сентября 1993 г.*(89);
- Правила определения страны происхождения товара от 24 сентября 1993 г.*(90);
- Соглашение о создании зоны свободной торговли от 15 апреля 1994 г.*(91);
- Соглашение о сотрудничестве и взаимопомощи в таможенных делах от 15 апреля 1994 г.*(92);
- Основы таможенных законодательств государств-участников СНГ от 10 декабря 1994 г.*(93);
- Единая методология таможенной статистики внешней торговли стран СНГ от 10 декабря 1994 г.*(94);
- Соглашение о единой товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности СНГ от 3 ноября 1995 г.*(95).
Одни лишь наименования документов, приведенных в качестве иллюстрации основных направлений активного нормотворческого процесса в рамках СНГ, достаточно красноречиво, как представляется, свидетельствуют о далеко идущих планах развития таможенного сотрудничества, что, в свою очередь, при абстрактном анализе могло бы служить подтверждением достаточно высокой степени интеграции.
Однако большинство положений принятых документов так и осталось на бумаге и не было востребовано. Вот несколько примеров в подтверждение сказанного. Соглашение о принципах таможенной политики предусматривало введение общего таможенного тарифа, создание единой таможенной территории, упразднение таможенных барьеров между странами-участницами, учреждение Таможенного совета.
Из первоначально планировавшихся 11 участников Соглашения его подписали 9, при этом 5 при подписании сделали оговорки, лишающие Соглашение его цели. В итоге это Соглашение, не ратифицированное ни одним из участников, так и не вступило в силу*(96).
В подписанном в ходе Московской встречи глав государств и глав правительств стран-участниц СНГ 24 сентября 1993 г. Договоре о создании Экономического союза*(97) обозначены основные этапы интеграционных процессов в СНГ: "Договаривающиеся Стороны согласились, что экономический союз создается путем поэтапного углубления интеграции, координации действий в осуществлении экономических реформ через межгосударственную (многостороннюю) ассоциацию свободной торговли; таможенный союз; общий рынок товаров, услуг, капиталов и рабочей силы; валютный (денежный) союз" (ст. 4). В целях реализации положений данного Договора государствами-участниками 15 апреля 1994 г. было принято Соглашение о создании зоны свободной торговли, определившее комплекс основных задач, решение которых могло обеспечить условия для свободного движения товаров и услуг и создания таможенного союза (например, среди таких задач значились: отмена таможенных пошлин, налогов и сборов, количественных и всех иных равнозначных им по своим последствиям ограничений, гармонизация и/или унификация таможенного законодательства и др.).
Соглашение о создании зоны свободной торговли подписали президенты России, Белоруссии, Казахстана, Узбекистана, Киргизии, Туркмении, Таджикистана, Армении, Азербайджана, Грузии, Украины и Молдавии. Однако Россия и большинство других участников Соглашения фактически отказались от его реализации ввиду несоответствия проводимой ими политики закрепленным в Соглашении целям и принципам сотрудничества. Рассматриваемое Соглашение, призванное обеспечить равные условия хозяйствования на всей территории создаваемой экономической зоны, предусматривало, что "Договаривающиеся Стороны во взаимной торговле не облагают косвенными налогами (НДС и акцизом) товары (работы, услуги), экспортируемые с таможенной территории одной из договаривающихся сторон на таможенную территорию другой договаривающейся стороны". Страны СНГ, таким образом, должны были перейти на взимание НДС и акцизов по принципу страны назначения (уплаты данных налогов в стране, где находится покупатель товара). При этом в Соглашении игнорировался тот факт, что такой подход в сложившихся условиях может быть реализован на практике только при условии жесткого таможенного контроля за перемещением ввозимых и вывозимых товаров. Рассматривая данную ситуацию в контексте сравнения с процессом создания таможенного объединения государств-членов Европейского экономического сообщества, можно отметить, что в Сообществе до фактического объединения и упразднения внутренних таможенных границ также существовала данная проблема. Для ее решения был специально установлен так называемый режим товаров третьих стран, отказаться от которого страны ЕЭС смогли только после создания единого экономического пространства. Однако на это ушло около двадцати лет. В течение "переходного" периода страны ЕЭС разработали организационно-правовую систему, обеспечивающую сотрудничество на уровне таможенных и иных национальных ведомств для отслеживания в реальном масштабе времени движения товаров между странами-членами ЕЭС, оборудовали оптоволоконные линии связи, ввели дополнительную отчетность (сколько, кем и в какую страну ввезены товары), т.е. был установлен контроль за каждой сделкой. Результат этих мер известен. С другой стороны, на их фоне действия (чаще - бездействие) участников СНГ по решению аналогичных проблем не оставляют надежд на достижение провозглашенных целей.
Непоследовательность таможенного интеграционного процесса в рамках СНГ проявляется в несогласованной политике, проводимой странами-участницами, а также в широко распространенной практике издания внутренних правовых актов, не соответствующих (а иногда и прямо противоречащих) принятым соглашениям. Так, с 1 апреля 2000 г. вступило в силу постановление Правительства РФ от 22 февраля 2000 г. N 148 "О Таможенном тарифе Российской Федерации - своде ставок ввозных таможенных пошлин и товарной номенклатуре, применяемой при осуществлении внешнеэкономической деятельности"*(98).
По сравнению с ранее действовавшим порядком, основанным на применении Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности Содружества Независимых Государств (ТН ВЭД СНГ), принятие ТН ВЭД России фактически изменило существенные условия внешнеэкономической деятельности и проведения таможенных процедур. Это обусловлено тем, что в ТН ВЭД России предусмотрена десятизначная кодировка вида товара, в то время как в ТН ВЭД СНГ она является девятизначной. Принятие Россией "собственной" номенклатуры не означает, что была отменена ТН ВЭД СНГ, она сохраняет свое действие, и в государствах-участниках СНГ формально должна применяться девятизначная система кодировки товаров. Как было заявлено, введение Россией собственной товарной номенклатуры не должно каким-либо существенным образом повлиять на процедуру декларирования товаров и на реализацию межгосударственных соглашений о беспошлинном перемещении определенных категорий товаров между Россией и государствами-участниками СНГ*(99).
Но с другой стороны, применение "специальных" российских правил при перемещении товаров через российскую таможенную границу становится обязательным, поскольку использование для заполнения грузовой таможенной декларации кода товара по ТН ВЭД СНГ (вместо его кода в соответствии с ТН ВЭД России) формально должно рассматриваться после введения в действие ТН ВЭД России как нарушение таможенных правил - заявление недостоверных сведений о товаре в ГТД.

Таможенный союз Российской Федерации и Республики Белоруссия.
Важным направлением реализации планов России по созданию таможенного союза с соседними государствами стало развитие таможенной интеграции с Республикой Белоруссия.
Первым шагом в этом направлении можно считать подписание российско-белорусского Соглашения о таможенном союзе от 6 января 1995 г.*(100), в котором нашло отражение их намерение продолжить реализацию положений Договора о создании Экономического союза путем перехода к поэтапному формированию Таможенного союза двух государств.
Стороны Соглашения определили Таможенный союз (ст. 1 Соглашения) как экономическое объединение государств, основывающееся на следующих принципах:
а) наличие единой таможенной территории государств-участников Таможенного союза, формирование которой должно осуществляться путем:
- отмены в торговле между государствами - Договаривающимися Сторонами товарами, происходящими с их территорий, таможенных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие, а также количественных ограничений;
- установления и применения в отношениях с третьими странами одинакового торгового режима, общих таможенных тарифов и мер нетарифного регулирования внешней торговли;
- формирования механизма взаимоотношений Таможенного союза с третьими государствами и международными организациями на основе положений Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Белоруссия о едином порядке регулирования внешнеэкономической деятельности от 12 апреля 1994 г.;
б) наличие однотипного механизма регулирования экономики, базирующегося на рыночных принципах хозяйствования и унифицированном законодательстве.
Положения данного Соглашения, а также Договора об образовании Сообщества России и Белоруссии от 2 апреля 1996 г.*(101) стали основой для дальнейшего сближения двух государств на пути создания единого государства. В апреле 1997 г. президентами Российской Федерации и Республики Белоруссия был подписан Договор о Союзе Белоруссии и России*(102).
Этот Договор предусматривал развитие существующих двусторонних договоренностей в целях ускорения интеграции в экономической и других сферах общественной жизни*(103), а также установил, что Сообщество России и Белоруссии преобразуется в Союз с наделением его полномочиями согласно Уставу Союза (ст. 1), являющемуся неотъемлемой частью Договора (ст. 3). Данный Договор прекратил действие с 26 января 2000 г. в связи с вступлением в силу Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г.*(104), в котором так же, как ранее в Уставе Союза и Договоре о Союзе Белоруссии и России, определяются:
- основные принципы объединения государств;
- задачи Союза в политической, экономической, социальной, правовой сферах и в сфере безопасности;
- правовое положение граждан, формирование экономического пространства;
- компетенция органов Союзного государства (Высшего Государственного Совета (высшего органа, в который входят главы государств, главы правительств, руководители палат парламентов государств-участников), парламента Союзного государства (представительного и законодательного органа), Совета Министров (исполнительного органа), Суда, Счетной палаты, некоторых комитетов и комиссий), а также правовой статус должностных лиц.
На основании и в развитие вышеназванных актов, имеющих, безусловно, основной, конституирующий характер, были приняты многочисленные документы:
- двусторонние межгосударственные (на различных уровнях: глав государств, правительств, ведомств стран-участниц);
- исходящие от "общих" органов управления таможенным союзом и объединением государств;
- изданные различными государственными органами стран-участниц в соответствии с закрепленной за ними компетенцией и полномочиями.
Образование российско-белорусского таможенного союза привело к переносу таможенного контроля с границы Российской Федерации с Республикой Белоруссия на внешние границы Республики Белоруссия*(105), к отмене взимания таможенных платежей в отношении двустороннего товарооборота и т.д. Таким образом, формирование таможенного союза России и Республики Белоруссия позволяет формально, основываясь на положениях межгосударственных соглашений, говорить о появлении общей таможенной территории.
За истекшие почти шесть лет строительства таможенного союза было принято несколько сот различных договоров, соглашений и протоколов*(106).
В идеале (к чему, безусловно, стремились авторы этих документов) между двумя странами должен быть единый внешнеторговый режим, одинаковые условия внешнеэкономического регулирования, равные права при взаимном инвестировании и регистрации предприятий, единые налоговые правила, общее валютное пространство, одинаковые гарантии для граждан обоих государств при устройстве на работу и получении медицинской и социальной помощи. Однако в реальности, учитывая спешку, с которой эти документы готовились, на пути процесса российско-белорусский интеграции, в том числе и в таможенной сфере, возникли значительные трудности, и его практические результаты весьма далеки от тех стандартов и требований, которые закреплены двусторонними соглашениями. Более того, партнеры нередко открыто игнорируют требования подписанных ими же документов, препятствуя реализации намеченных планов. Так, по-прежнему не решен вопрос о единых ставках таможенных пошлин. При этом таможенные пошлины в Белоруссии значительно меньше российских. Используя данную ситуацию и ввозя товары в Белоруссию с выпуском их там для свободного обращения, а затем беспошлинно перемещая в Россию, участники внешнеэкономической деятельности получали возможность сэкономить значительные денежные средства. Такое положение дел было не только убыточно для российского бюджета, но и нарушало принцип "страны назначения товара". Фактически страной назначения товара являлась Россия, поскольку ввоз товаров производился для хранения, реализации, потребления или использования товаров в иных целях на ее территории (таможенные платежи при этом уплачивались в бюджет Белоруссии)*(107).
Закономерный результат такого несоответствия - введение на "внутренней" границе двух государств таможенного контроля. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 г. N 254 "О внесении изменения в Постановление Правительства Российской Федерации от 23 июня 1995 г. N 583"*(108) из перечня товаров, ввозимых с территории Белоруссии, в отношении которых таможенный контроль и таможенное оформление отменены, были исключены товары, выпущенные для свободного обращения в Белоруссии. Этим постановлением был изменен основной принцип проведения таможенного оформления и таможенного контроля за товарами, происходящими из Белоруссии: ранее в отношении таких товаров таможенный контроль и таможенное оформление не осуществлялись, а в соответствии с новым порядком не будет осуществляться только пограничный таможенный контроль на границе РФ и Белоруссии.
Это лишь один из многочисленных примеров реальных проблем, стоящих на пути российско-белорусской таможенной интеграции, которые, к сожалению, ждут своего решения*(109).
Нельзя оставить без внимания мнение некоторых должностных лиц таможенного ведомства России, отражающее весьма распространенную точку зрения на рассматриваемую проблему: "Формирование Таможенного союза России и Белоруссии - процесс долговременный. Соглашение о Таможенном союзе двух государств, заключенное 6 января 1995 г., не означает, что он уже существует в международно-правовом смысле. Само это соглашение подразумевает некоторые этапы его формирования. В соответствии с решением Высшего Совета Белоруссии и России от 28 апреля 1999 г. N 2 таможенное пространство (таможенная территория) Союза Белоруссии и России образовано только в отношении товаров гражданского назначения, происходящих с этой территории.
Таким образом, констатируем, что на сегодняшний день единого таможенного пространства в полном объеме еще нет.... Официальная позиция ГТК России по этому вопросу состоит в том, что РФ рассматривается как страна назначения товара во всех случаях, когда ввоз товаров производится для хранения, реализации, потребления или использования в иных целях на территории России"*(110).
Поэтому вполне закономерным представляется постепенный отказ от провозглашенного ранее стремления ускоренного создания российско-белорусского таможенного союза.
На практике это находит свое выражение в "восстановлении" таможенных границ между двумя республиками и постепенном возврате обязательных форм таможенного контроля за товарами и их таможенного оформления*(111).

Таможенный союз, создаваемый Россией с несколькими государствами-членами СНГ.
Еще одним направлением развития активного таможенного сотрудничества России с соседними государствами является таможенный союз, создаваемый Россией с несколькими государствами-членами СНГ. Формализация процесса создания данного таможенного объединения была осуществлена подписанием 20 января 1995 г. Россией, Белоруссией и Казахстаном Соглашения о Таможенном союзе*(112). В 1996 г. к Соглашению присоединилась Киргизия, в 1997 г. - Таджикистан*(113).
Таможенный союз, создание которого было закреплено в указанном Соглашении, с одной стороны, может рассматриваться как попытка практической реализации концепции "разноскоростной" интеграции в рамках СНГ. В этом контексте таможенный союз нескольких стран-участниц СНГ, выражающих готовность и политическую волю к такой "ускоренной" интеграции, выступает логическим продолжением экономического и политического сотрудничества, основа которого была создана в рамках СНГ*(114).
С другой стороны, принимая во внимание параллельный процесс еще более интенсивного объединения России и Белоруссии, также предусматривающего таможенное объединение и осуществляемого "внутри" создаваемого союза, последний одновременно может рассматриваться и как переходный этап, подготовка к интеграции на условиях и принципах, лежащих в основе "малого" российско-белорусского таможенного союза. (Формальным подтверждением такого подхода может служить следующее. В Соглашении о Таможенном союзе от 20 января 1995 г. прямо указывается, что стороны формируют Таможенный союз, цели и принципы формирования, механизм и этапы создания, порядок функционирования которого, а также распределение таможенных пошлин, налогов и сборов, условия введения временных ограничений и таможенного контроля определяются Соглашением о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Белоруссия от 6 января 1995 г. Кроме того, о тесной взаимосвязи двух интеграционных процессов может свидетельствовать и использовавшийся на первых этапах создания таможенного союза между несколькими государствами-членами СНГ способ обозначения договаривающихся сторон: Республика Белоруссия и Российская Федерация, выступая в соглашениях совместно, именуются как одна "Договаривающаяся Сторона". (см., например: Соглашение о Таможенном союзе от 20 января 1995 г.: "Правительство Республики Беларусь и Правительство Российской Федерации, с одной стороны, и Правительство Республики Казахстан, с другой стороны...")).
Определенную преемственность процесса интеграции, начатого в рамках СНГ, в создаваемом таможенном союзе можно проследить в том, что участники последнего согласились применять Основы таможенных законодательств государств-участников СНГ от 10 декабря 1994 г., Единую методологию таможенной статистики внешней торговли стран СНГ от 10 декабря 1994 г. и иные документы, разработанные в рамках СНГ до образования союза, которые непосредственно относятся к регулированию таможенных отношений*(115).
В соответствии с соглашениями, принятыми участниками рассматриваемого Таможенного союза, для координации совместных действий и управления таможенной интеграцией были образованы следующие органы*(116):
- Межгосударственный совет - высший орган Таможенного союза, в котором представлены главы государств, главы правительств, министры иностранных дел, а также председатель Интеграционного комитета с правом совещательного голоса*(117);
- Интеграционный комитет - исполнительный орган Таможенного союза, в который входят первые заместители глав правительств каждой из сторон, а также министры, ответственные за вопросы сотрудничества с государствами СНГ, за экономику и финансы сторон*(118).
Реализация планов по созданию Таможенного союза, учрежденного Россией, Белоруссией, Казахстаном, Киргизией и Таджикистаном, была осложнена многочисленными противоречиями между участниками, отсутствием согласованных действий, не обеспечивалась необходимой системой контроля за практической реализацией принимаемых решений, а также затруднялась иными негативными факторами, многие из которых уже в полной мере проявились в ходе ранее предпринимавшихся усилий по строительству таможенных союзов с участием России*(119).
К сожалению, правовой инструментарий, определенный в учредительных документах рассматриваемого Таможенного союза, как, впрочем, и политические условия, не позволял конструктивно преодолеть возникающие проблемы.
В очередной раз путь к их решению нашли в изменении организационно-правовой "формулы" интеграции. Поэтому представляется вполне закономерным шагом в развитии правовой базы таможенного сотрудничества России с соседними государствами подписание 10 октября 2000 г. руководителями России, Белоруссии, Казахстана, Кыргызстана и Таджикистана договора о создании новой международной организации - Евразийского экономического сообщества*(120).
Заключение данного Договора, как указано в его тексте (и это в принципе можно было предполагать, учитывая явные недостатки и затруднения в практической реализации планов строительства Таможенного союза), направлено на преодоление проявившихся в ходе интеграции трудностей и придание нового импульса таможенному сближению государств-участников Таможенного союза.
Фактически создание Евразийского экономического сообщества представляет собой трансформацию Таможенного союза "пяти" (или "малого СНГ"). Наиболее значимое различие этих двух форм состоит в том, что в создаваемом Сообществе пять стран договорились использовать стандартную международную процедуру принятия решений: количество голосов будет пропорционально долям, внесенным страной в бюджет Сообщества. Последние определены не одинаковыми для всех, а пропорциональными экономическому потенциалу страны: у России - 40 голосов, у Казахстана и Белоруссии - по 20, у Киргизии и Таджикистана - по 10*(121).
Возможно, данный подход позволит, как надеются участники Договора, стать эффективным средством реализации планов таможенной интеграции и жизнеспособности нового образования по сравнению с прежними структурами.
Судебная практика. В рамках таможенных объединений России с соседними государствами предусмотрено создание судебных органов, к которым в настоящее время можно отнести Экономический суд СНГ и Суд Союзного государства, учрежденный в соответствии с российско-белорусским Договором от 8 декабря 1999 г. Однако последний пока находится в стадии формирования, а деятельность ЭС СНГ в настоящее время, учитывая общую "заторможенность" таможенной и экономической интеграции в рамках СНГ, весьма неактивна. В этой связи трудно не согласиться с судьей ЭС СНГ Г.В.Симоняном, отметившим, что "степень интеграции в любой международной организации показательна с точки зрения уважения и защиты норм права организации со стороны государств-членов, а также судебных органов этих организаций. В этом аспекте чем больше дел рассматривают эти судебные органы, чем выше уровень исполнения их решений со стороны государств-членов, тем выше степень интеграции и уважения к праву организации со стороны государств, организаций, граждан и степень стремления других государств к вступлению в эту международную организацию... Например, Международный суд ООН за 1947-1995 годы рассмотрел 94 дела, Суд ЕС с 1957 г. по настоящее время - несколько тысяч дел, Суд по примирению и арбитражу в рамках ОБСЕ за 1995-1998 годы не рассмотрел ни одного дела, а Экономический Суд Содружества за 1994-1998 годы рассмотрел 37 дел"*(122).
Тем не менее Экономический cуд СНГ остается одним из уставных органов Содружества Независимых Государств, имеет достаточно широкие полномочия, а его решения формально носят обязательный характер*(123).
Основными документами, регламентирующими деятельность ЭС СНГ, являются: Устав СНГ и Соглашение о статусе Экономического Суда СНГ, которым было утверждено и Положение о нем*(124).
К компетенции ЭС СНГ вышеуказанными документами отнесены следующие основные вопросы: разрешение межгосударственных экономических споров, толкование применения норм договоров, заключенных в рамках СНГ*(125), а также актов законодательства бывшего Союза ССР, если они подлежат применению, включая вопросы о допустимости применения таких актов как не противоречащих соглашениям. Обеспечение исполнения решения Экономического Суда Содружества возлагается на государство, в отношении которого принято решение*(126).
Суд СНГ рассматривает дела в судебном заседании и принимает по итогам их рассмотрения решения на основании анализа внутреннего законодательства государств-членов СНГ, норм международного права и сложившейся юридической практики. Регламентом Суда ему было предоставлено право принимать в ряде случаев решения, исходя из принципов справедливости и доброй совести. Более того, в соответствии со ст. 97 Регламента некоторые решения Суда могут носить характер прецедента. Такого права, как справедливо отметил председатель Экономического Суда СНГ А.Б.Каженов, не имеет ни один суд в СНГ. Статус решений Экономического Суда как "прецедентных" позволяет рассматривать их в качестве источников права*(127).
Национальные судебные органы также играют важную роль в правовом обеспечении интеграции государств в рамках таможенных союзов. В России практика национальных судов по вопросам таможенного объединения пока еще очень бедна, а состоявшиеся решения во многом отражают противоречия интеграционного процесса. Видимо, это можно рассматривать как закономерный результат отсутствия четкой перспективы таможенной интеграции, недостатков правовой базы таможенного союза и юридических инструментов для его создания. Тем не менее отдельные шаги в активизации национальной судебной системы позволяют предполагать, что со временем национальные суды будут более активно привлекаться к правовому обеспечению таможенной интеграции, и таможенный союз наполнится реальным содержанием, на практике подтвердив свою жизнеспособность.
В качестве примера состоявшихся решений можно привести хронику рассмотрения судебными органами России одного спора, связанного с применением Соглашения о Таможенном союзе, подписанного Правительствами Российской Федерации и Республики Белоруссия 6 января 1995 г., а также принятых для их практической реализации ведомственных актов. Верховный Суд РФ и его Кассационная коллегия дважды (в феврале и марте 2000 г.) выносили решение о признании неправомерными положений изданного ГТК России указания, требующих перечисления денежных средств из белорусского бюджета в российский, в случае, если иностранный товар первоначально ввозился в Белоруссию, выпускался на ее территории в свободное обращение, а затем ввозился в Россию*(128).
Судебные органы, вынося указанное решение, исходили из факта образования единой таможенной территории РФ и РБ (на что неоднократно указывалось в различных двусторонних документах и российских правовых актах). С учетом этого логично следует вывод: товары, выпущенные для свободного обращения на территории Беларуси, должны считаться таковыми и для России и не должны облагаться таможенными платежами при их ввозе на российскую территорию. Однако в июле 2000 г. Президиум Верховного Суда РФ в надзорном порядке отменил первоначально принятые решения и направил дело на пересмотр.
Мотивируя занятую по данному вопросу позицию, Президиум ВС РФ указал несколько обстоятельств, обусловивших принятие такого решения, наиболее важными из которых представляются следующие:
а) в настоящее время в отношениях между Россией и Белоруссией не применяются таможенные пошлины и иные налоги только в отношении товаров, происходящих с территории одной из сторон и предназначенных для другой стороны, а в отношении товаров, происходящих из третьих стран, никаких, как отметил Президиум ВС РФ, "льгот не установлено";
б) Договор о создании Союзного государства предусматривает, что формирование единого таможенного пространства должно завершиться к 2002 г., а к моменту принятия решения, естественно, реализованы далеко не все положения Союзного договора;
в) российское законодательство не предусматривает ввоз с территории Белоруссии товаров без уплаты таможенных платежей лишь на том основании, что они ввозятся с этой территории (в частности, и в том случае, если первоначально на полностью законных основаниях они были ввезены с территории третьей страны и выпущены в свободное обращение в Белоруссии)*(129).
Видимо, было бы некорректно позволять себе давать оценку решению Президиума ВС РФ, поэтому лишь в качестве краткого комментария можно отметить, что в данном решении, с одной стороны, фактически признается наличие единой таможенной территории в рамках Таможенного союза Белоруссии и России, при этом только в отношении "исконных" российских и белорусских товаров. С другой стороны, одновременно констатируется и отсутствие таможенного союза как такового, а "безоговорочное" применение положений, регулирующих функционирование таможенного союза, ставится в зависимость от "комплексной" реализации всех положений Союзного договора. При этом, фактически обусловливая соблюдение международно-правовых обязательств наличием для этого национальных правовых норм, решение, как представляется, мотивировано более экономической целесообразностью, нежели формальным содержанием материальных норм, в том числе международно-правовых, регулирующих спорное правоотношение.

8. Правовой обычай, общепризнанные правовые принципы, положения доктрины

Правовой обычай, общепризнанные правовые принципы, положения доктрины имеют ограниченное значение как источники норм в правовом механизме применения таможенных платежей. Формально использование обычая не запрещено. Его роль несколько возрастает в правовом механизме применения экономических таможенных режимов, в котором достаточно широко представлены гражданско-правовые нормы. По общему правилу, обычай применяется тогда, когда имеются пробелы законодательства*(130).
Так, в соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом РФ*(131) арбитражный суд в случае отсутствия норм права, регулирующих спорное отношение, применяет нормы права, регулирующие сходные отношения, а при отсутствии таких норм разрешает спор, исходя из общих начал и смысла законов (п. 4 ст. 11). Аналогичная норма содержится и в Гражданском процессуальном кодексе*(132).
В таможенной сфере обычные нормы чаще всего используются в двух случаях - при таможенном оформлении грузов, перевозимых морем, и при определении таможенной стоимости товара. В первом случае используются обычаи морских портов, с помощью которых регулируются такие вопросы, как очередность пропуска судов на таможенный досмотр, процедура уплаты некоторых видов портовых сборов, взимание которых поручено таможне, и др. Во втором случае таможенная обычная практика, сложившаяся в международной торговле, признается в качестве одного из возможных способов определения таможенной стоимости, установленных Законом Российской Федерации "О таможенном тарифе". В постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 21 мая 1993 г. "О введении в действие Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе"" (п. 3) допускается использование обычных норм при определении таможенной стоимости, если не могут быть применены иные способы.
Общие принципы права в настоящее время имеют не только теоретическое, но и важное практическое значение. Доктрина в таможенном праве имеет вспомогательное значение и выступает в двух формах: во-первых, в форме официальной (или административной) и, во-вторых, в форме научной доктрины. Последняя разрабатывается как в специализированных научных центрах, обеспечивающих методическое и научное сопровождение государственной политики во внешнеторговой и таможенной области, так и в "традиционных" университетских и академических учреждениях в рамках основного профиля их деятельности. Официальная доктрина разрабатывается на национальном уровне и имеет различные формы: циркуляры, комментарии, иные документы, которые исходят из компетентных органов, но вместе с тем не имеют значения официального толкования положений законодательства.

Соотношение таможенного и налогового законодательства.
Касательно проблемы соотношения таможенного и налогового законодательства хотелось бы обратить внимание на следующее. До принятия Налогового кодекса Российской Федерации*(133) данная проблема имела больше теоретический характер, поскольку таможенная проблематика в "налоговых" законах практически не затрагивалась, а если и упоминалась, то в положениях, отсылающих к соответствующим нормам таможенного законодательства. Принимая во внимание переходный период, в рамках которого формировалось таможенное законодательства, сохраняющееся первостепенное значение "особой" фискальной функции таможни, на закономерно возникающий вопрос о разграничении и соотношении таможенного и налогового законодательства достаточно часто можно было встретить мнение о "самостоятельности" таможенного права, "независимости" от общего правового механизма регулирования фискальной системы.
В настоящее время, после принятия НК РФ, проблема соотношения таможенного и налогового законодательства находит формальную основу конструктивного решения в положениях НК РФ, что, впрочем, не снимает трудностей поиска ответов на конкретные вопросы, возникающие из повседневной практики применения таможенного и налогового законодательства, при выявлении коллизий и противоречий. В целях фиксации наиболее значимых (прежде всего с точки зрения рассмотрения источников правового регулирования таможенных платежей) аспектов соотношения таможенного и налогового законодательства представляется целесообразным несколько подробнее остановиться на некоторых положениях НК РФ.
В ст. 1 (п. 1) НК РФ установлено, что законодательство Российской Федерации о налогах и сборах состоит из НК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. Таким образом, четко определяются состав законодательства о налогах и сборах и иерархия охватываемых им законодательных актов. Исходя из общего правила, согласно которому таможенное дело относится к ведению Российской Федерации, таможенные платежи, являющиеся федеральными налогами и сборами, регулируются НК РФ и принятыми в соответствии с ним федеральными законами о налогах и сборах актов, включая ТК РФ, который был принят ранее.
Здесь возникает проблема законодательных актов, изданных до НК РФ и регулирующих отдельные вопросы налогообложения. При этом по своему предмету некоторые акты к налогообложению имеют опосредованное отношения. В частности, можно назвать различные законы о гарантиях и льготах, регулировании отдельных вопросов экономической, социальной деятельности и т.д. Таможенные льготы, предусмотренные таможенным законодательством, в данном случае имеют, условно говоря, легальное основание, поскольку НК РФ предусматривает в отношении таких льгот "специальное" (таможенное) регулирование. Более подробно об этом будет говориться далее, а также в при рассмотрении таможенных льгот в соответствующих темах курса.
Предмет правового регулирования законодательства о налогах и сборах определяется в ст. 2 НК РФ. Положениями данной статьи устанавливается специальный порядок регулирования отношений, возникающих при перемещении товаров через таможенную границу. Ранее, до принятия НК РФ, на уровне закона перечень таможенных платежей был установлен ТК РФ. Кроме того, в ТК РФ в качестве таковых названы и "обычные" налоги, которые уплачивались таможенным органам при перемещении товаров через таможенную границу.
В НК РФ данная проблема получила некоторое разрешение ("некоторое" в том смысле, что формально не отменены соответствующие положения ТК РФ и в него не внесены изменения):
- таможенные платежи, являющиеся федеральными налогами, установлены в ст. 13 НК РФ;
- установлен порядок определения всех элементов налоговых платежей и т.д.
Наиболее важное значение (в частности, для решения рассматриваемой проблемы) имеют положения второго абзаца ст. 2 НК РФ: "К отношениям по установлению, введению и взиманию таможенных платежей, а также к отношениям, возникающим в процессе осуществления контроля за уплатой таможенных платежей, обжалования актов таможенных органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности виновных лиц, законодательство о налогах и сборах не применяется, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом".
Здесь закрепляется основной принцип разграничения налогового и таможенного законодательства. До принятия НК РФ "собственно" налоговые нормы применялись к регулированию отношений в связи с исчислением и уплатой таможенных платежей лишь в части, не урегулированной таможенным законодательством. В настоящее время НК разделяет предметы регулирования налогового и таможенного законодательства.
Предметом регулирования первого являются отношения между участниками внешнеторговой деятельности - плательщиками таможенных платежей и государством в лице таможенного органа. Правоотношения, возникающие в связи с необходимостью уплаты налогов и сборов при перемещении товаров через таможенную границу регулируются ТК РФ. В тех случаях, когда это прямо предусмотрено НК РФ, применяются положения последнего. Необходимость четкого разграничения сферы регулирования таможенного и налогового законодательства выражена и в правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в его решении от 8 июня 2000 г. В этом решении, в частности, отмечается, что в силу ст. 71 Конституции Российской Федерации таможенное регулирование и федеральные налоги являются самостоятельными сферами правового регулирования (п. "ж", "з"). Поэтому на основании ст. 2 НК РФ к отношениям по установлению, введению и взиманию таможенных платежей, а также к отношениям, возникающим в процессе осуществления контроля за уплатой таможенных платежей, законодательство о налогах и сборах не применяется, если иное не предусмотрено НК РФ.
В связи с этим при регулировании отношений в связи с уплатой обязательных платежей таможенным органам возникает вопрос о взаимодействии налогового и таможенного законодательства. Установленный НК РФ принцип разграничения налогового и таможенного законодательства позволяет отметить три возможные варианта такого взаимодействия*(134):
1. Приоритет норм налогового законодательства при регулировании определенных отношений, возникающих в связи с уплатой обязательных налогов и сборов при перемещении товаров через таможенную границу (например, при регулировании правил предоставления отсрочки (рассрочки) уплаты таможенных платежей). Такой "ограниченный" приоритет налогового законодательства обусловлен тем, что оно фактически регулирует отношения по установлению, введению, взиманию таможенных платежей, отношения при осуществлении налогового контроля, разрешении споров и др. только в случае прямого указания НК РФ.
2. "Совместное" регулирование: нормы налогового и таможенного законодательства могут одновременно применяться в рамках правового механизма регулирования внешнеторговой деятельности: отношения, возникающие в связи с уплатой обязательных налогов и сборов при перемещении товаров через таможенную границу, подчиняются режиму как налогового, так и таможенного законодательства. Например, в соответствии со ст. 179 НК РФ налогоплательщиками акциза признаются (наряду с иными указанными в данной статье лицами) лица, признаваемые налогоплательщиками в связи с перемещением товаров через таможенную границу Российской Федерации и определяемые в соответствии с Таможенным кодексом Российской Федерации.
3. Исключительная "компетенция" таможенного законодательства в части регулирования определенной группы отношений, возникающих в связи с уплатой обязательных налогов и сборов при перемещении товаров через таможенную границу (например, сфера разрешения деликтов (обжалование актов таможенных органов), если иное не установлено требованиями НК РФ).
Рассмотренные выше положения НК РФ, безусловно, не исчерпывают всех аспектов соотношения таможенного и налогового законодательства. Некоторые из таких аспектов будут затронуты далее, при рассмотрении конкретных вопросов правового регулирования таможенных платежей в рамках соответствующих тем курса.