Правовое регулирование таможенных платежей
Глава 3. Принципы правового регулирования таможенных платежей
1. Значимость принципов правового регулирования таможенных платежей
Обсуждение принципов правового регулирования таможенных платежей
выделено в отдельную тему курса в связи с тем, что данные принципы
занимают центральное место в правовом механизме регулирования таможенных
платежей - в них в концентрированном виде выражено содержание правового
регулирования таможенных платежей. Законодательное закрепление и
четкое формулирование указанных принципов являются непременным условием
эффективного функционирования нормативной базы, регулирующей порядок
и условия уплаты таможенных платежей.
Важную роль принципы играют в формировании судебной и административной
практики, в содействии отмене устаревших и принятию новых юридических
норм, толкованию правовых актов и устранению пробелов в таможенном
законодательстве.
Комплексный характер правового регулирования отношений, возникающих
по поводу таможенных платежей, предполагает, что часть принципов
имеет административно-правовую природу (принцип охраны государственной
безопасности при перемещении товаров через таможенную границу, принцип
защиты экономических интересов Российского государства*(135) и др.)*(136),
другая же часть - финансово-правовую (налогово-правовую) природу
(фискальный принцип, запрет придания обратной силы законам о налогах
и сборах, устанавливающим новые налоги и (или) сборы, повышающим
налоговые ставки, устанавливающим или отягчающим ответственность
за налоговые правонарушения, устанавливающим новые обязанности или
иным образом ухудшающим положение налогоплательщиков, и др.)*(137).
Рассмотрим, во-первых, основные принципы, являющиеся общими для
всех видов государственного регулирования внешнеторговой деятельности
(общеправовые принципы), а во-вторых, принципы, характерные для
регулирования таможенных платежей (специальные принципы).
2. Основные принципы, являющиеся общими для всех видов государственного
регулирования внешнеторговой деятельности
Единство внешнеторговой политики как составной части внешней
политики
Отношения Российской Федерации с иностранными государствами в области
внешнеторговой деятельности строятся на основе соблюдения общепризнанных
принципов и норм международного права и обязательств, вытекающих
из международных договоров Российской Федерации (ст. 5 ФЗ "О
государственном регулировании внешнеторгововой деятельности").
Внешнеторговая политика является частью внешней политики - общего
курса государства в международных делах. Внешнеторговая политика
подчинена целям и требованиям внешней политики данного государства
и не должна входить в противоречия с ней. Это предполагает необходимость
согласования конкретных решений в сфере внешнеторговой деятельности
с общими внешнеполитическими установками. При этом иногда внешнеполитические
интересы могут оттеснить на второй план аргументы экономической
целесообразности и эффективности конкретной внешнеторговой сделки.
Например, присоединение Российской Федерации к международным экономическим
санкциям в отношении какого-либо государства влечет за собой немедленное
прекращение или приостановление всех внешнеторговых операций с данной
страной, какими бы выгодными они ни были.
Рассматриваемый принцип лежит в основании системы дифференциации
ставок таможенных пошлин в тарифе в зависимости от торгово-политического
режима. Так, негативные изменения в международных (дипломатических)
отношениях с государством N могут привести к отмене (приостановлению)
режима наибольшего благоприятствования. Как следствие, товары, страной
происхождения которых является N, при ввозе на таможенную территорию
Российской Федерации будут облагаться таможенной пошлиной по ставкам
вдвое большим, чем базовые (т.е. по максимальным ставкам).
Другой пример. При периодическом пересмотре национальной системы
преференций Российской Федерации Правительство РФ использует информацию
МИД России о состоянии внешнеполитических отношений с теми или иными
развивающимися странами и на основании данной информации дипломатического
ведомства принимает решение об оставлении конкретного государства
в преференциальной системе России.
Единство системы государственного регулирования внешнеторговой
деятельности и контроля за ее осуществлением
Этот принцип, закрепленный в Федеральном законе "О государственном
регулировании внешнеторговой деятельности" (п. 2 ст. 4), означает
использование на равных обоих методов государственно-правового регулирования
- таможенно-тарифного и нетарифного. Применение таможенного тарифа
(т.е. налогообложение экспортных или импортных поставок) не исключает
возможности использования по отношению к ним нетарифных инструментов
(лицензирования, контингентирования, технических, санитарных и иных
торговых барьеров). В ряде случаев одновременное применение таможенно-тарифных
и нетарифных методов дает большие гарантии достижения конкретных
внешнеторговых целей.
Данный принцип не только устанавливает единство форм и методов государственного
регулирования, но и требует создания системы эффективного контроля
за регулятивной деятельности государства. Контроль - обязательный
этап любой управленческой деятельности, включающей в себя подготовку
управленческого решения, его реализацию и контроль за исполнением.
Контроль является важнейшей функцией управления, обеспечивающей
проверку исполнения решения, достижение результата. Контроль за
осуществлением внешнеторговой деятельности ведется соответствующими
органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах
своей компетенции в целях обеспечения положений Федерального закона
"О государственном регулировании внешнеторговой деятельности",
других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской
Федерации о внешнеторговой деятельности, а также в целях защиты
экономических и политических интересов Российской Федерации, муниципальных
образований и российских лиц (ст. 35 ФЗ "О государственном
регулировании внешнеторговой деятельности").
Единство таможенной территории Российской Федерации
Принцип единства таможенной территории производен от правовых норм,
содержащихся в ст. 8 Конституции РФ, в которой закрепляется единство
экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг
и финансовых средств, поддержка конкуренции и свобода экономической
деятельности, а также в п. "ж" ст. 71 Конституции РФ,
в котором установление правовых основ единого рынка и таможенное
регулирование отнесены к ведению Российской Федерации.
Принципу единства таможенной территории не противоречат нормы таможенного
законодательства, допускающие исключение отдельных территорий из
состава таможенной территории Российской Федерации: "На территории
Российской Федерации могут находиться свободные таможенные зоны
и свободные склады. Территория свободных таможенных зон и свободных
складов рассматривается как находящаяся вне таможенной территории
Российской Федерации, за исключением случаев, определенных Таможенным
Кодексом РФ и иными законодательными актами Российской Федерации"
(ч. 3 ст. 3 ТК РФ)*(138).
Равенство участников внешнеторговой деятельности и их недискриминация
Этот принцип тесным образом связан с конституционными принципами
юридического равенства (ст. 19 Конституции РФ), признания и защиты
равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм
собственности (ст. 8 Конституции РФ). Следует заметить, что конституционный
принцип равенства прав и свобод человека и гражданина не исключает
наличия специальных прав, льгот и преимуществ для отдельных категорий
лиц. В данном случае налицо сочетание принципов равенства и справедливости
на основе учета в законодательстве естественных и социальных различий
отдельных категорий лиц. Важно, чтобы соответствующие льготы были
законодательно оформлены (см., например, раздел VI Закона РФ "О
таможенном тарифе" (ст. 34-37), посвященный тарифным льготам).
Государство не должно дискриминировать участников внешнеторговой
деятельности, т.е. предоставлять одним субъектам условия для внешнеторговой
худшие по сравнению с предоставленными другим субъектам.
Защита государством прав и законных интересов участников внешнеторговой
деятельности
Государство обеспечивает защиту прав и законных интересов юридических
и физических лиц, участвующих во внешнеторговой деятельности. Если
интересы участников внешнеторговых операций пострадали из-за участия
Российской Федерации в международных санкциях, они имеют право на
возмещение убытков в судебном порядке за счет средств федерального
бюджета (ст. 21 ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой
деятельности"). Для защиты экономических интересов российских
лиц, пострадавших от действий зарубежных государств, Российская
Федерация может вводить ответные меры. Специальный раздел ежегодной
программы развития внешнеторговой деятельности должен содержать
перечень случаев дискриминации и нарушения обязательств в отношении
российских лиц, а также перечень принятых или намеченных ответных
мер.
Исключение неоправданного вмешательства государства и его органов
во внешнеторговую деятельность, нанесения ущерба ее участникам и
экономике Российской Федерации в целом
Согласно ст. 34 Конституции РФ, каждый имеет право на свободное
использование своих способностей и имущества для предпринимательской
и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Применительно
к внешнеторговой деятельности этот принцип означает, что в рамках
установленных законами и подзаконными актами Российской Федерации
правил участники внешнеторговых сделок пользуются полной свободой
деятельности.
Для регулирования отношений, возникающих во внешнеторговой сфере,
в полной мере применяются принципы, закрепленные в ст. 1 ГК РФ:
равенство сторон гражданских отношений, неприкосновенность собственности,
свобода договора, недопустимость постороннего вмешательства в отношения
сторон (в том числе со стороны государственных органов), необходимость
беспрепятственного осуществления прав, обеспечение восстановления
нарушенных прав, их судебная защита. Очевидно, данным принципом
не исключается возможность государственного вмешательства во внешнеторговую
деятельность. В целом ряде ситуаций государство не только может,
но и обязано вмешаться во внешнеторговую деятельность, осуществляя
тем самым защиту основ конституционного строя, нравственности, законности,
прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны
и безопасности государства (ст. 55 Конституции РФ). Исключением
являются лишь случаи неоправданного вмешательства.
3. Специальные принципы
Таможенный протекционизм
Таможенный протекционизм - одно из направлений экономической политики,
обеспечивающее защиту экономической безопасности страны. В преамбуле
ТК РФ сказано: "Настоящий Кодекс определяет правовые, экономические
и организационные основы таможенного дела и направлен на защиту
экономического суверенитета и экономической безопасности Российской
Федерации, активизацию связей российской экономики с мировым хозяйством..."
Такой подход позволяет говорить о многоцелевом характере современного
протекционизма. С одной стороны, таможенный протекционизм защищает
национальную экономику от умышленных (экономические диверсии) и
неумышленных (циклические экономические кризисы и др.) негативных
воздействий. Защитная функция таможенного протекционизма существует
независимо от того, как конкретно развиваются торгово-экономические
отношения с отдельными странами. При благоприятных условиях развития
мировой экономики, внешнеэкономического сотрудничества эта функция
продолжает сохраняться. Она становится своего рода "спящей"
функцией, готовой в любой момент "проснуться" и обеспечить
незыблемость экономического суверенитета государства и гарантировать
его экономическую неуязвимость. С другой стороны, и это находит
свое отражение в современном таможенном законодательстве, таможенный
протекционизм как совокупность общественных отношений, возникающих
в результате обособления внутреннего экономического пространства
от условий конкуренции на внешних рынках, выполняет наступательную
функцию, связанную с интеграцией в мировое хозяйство и активизацией
международных экономических отношений. Активизация внешнеэкономической
политики, безусловно, оказывает позитивное воздействие на решение
внутриполитических задач. В связи с этим проявляется конструктивный
характер таможенного протекционизма, обеспечивающего нормальное
взаимодействие национальной экономики с внешним рынком в целях реализации
основных направлений внутренней экономической политики.
Протекционизму противопоставляется свобода торговли (фритредерство
- от англ. free trade), которая представляет собой политику минимального
государственного вмешательства во внешнюю торговлю. Свобода торговли
развивается на основе свободного соотношения рыночного спроса и
предложения.
Вопрос о том, какая внешнеторговая политика лучше - фритредерство
или протекционизм, составляет предмет многовекового спора. В 1950-1960
гг. наметился некоторый отход от протекционизма в сторону большей
либерализации внешней торговли. Однако уже с начала 70-х годов стала
проявляться обратная тенденция - активное и более изощренное использование
тарифных и нетарифных инструментов в протекционистских целях.
Современный таможенный протекционизм отличается новыми формами и
инструментами регулирования, в значительной мере видоизменившими
саму деятельность государства по защите национальной экономики с
помощью таможенных рычагов. Он характеризуется все большей географической
и товарной избирательностью, переносом центра тяжести на нетарифные
методы регулирования.
В настоящее время выделяется несколько основных форм протекционизма:
- селективный протекционизм, направленный против отдельных стран
или отдельных товаров;
- отраслевой протекционизм, защищающий определенные отрасли (прежде
всего сельское хозяйство в рамках так называемого аграрного протекционизма);
- коллективный протекционизм, проводимый группами государств в отношении
стран, в них не входящих;
- скрытый протекционизм, осуществляемый методами внутренней экономической
политики (внутреннее налогообложение, субсидирование и т.д.).
Фискальный принцип
Данный принцип правового регулирования таможенных платежей предполагает,
что принимаемые в этой области нормативные акты должны отстаивать
интересы государственной казны. Фискальный принцип ранее занимал
основное место в таможенном регулировании, и первоначально ввозные
пошлины так и назывались: "фискальные", поскольку за их
счет государство прежде всего пополняло свой бюджет доходами, получаемыми
от взимания пошлин на импортные товары.
Впоследствии на первый план вышла протекционистская функция, нацеленная
на защиту интересов национального рынка.
В настоящее время фискальная функция в экономически развитых странах
в значительной степени утратила свое значение.
В Российской Федерации значение фискальной функции регулирования
таможенных платежей на порядок выше. В качестве примера рассмотрим
следующие бюджетные показатели. Так, в соответствии с Федеральным
законом от 30 декабря 2001 г. N 194-ФЗ "О федеральном бюджете
на 2002 год" величина ввозной таможенной пошлины составит 118
669,0 млн. руб., а вывозной таможенной пошлины - 205 439,9 млн.
руб., при этом общий объем налоговых доходов достигнет 1 726 310,1
млн. руб. (приложение 4). Таким образом, доля таможенной пошлины
в общем объеме налоговых поступлений в 2002 г. составила в соответствии
с бюджетным заданием примерно 20%.
С фискальным принципом непосредственно связано решение проблем инфляционных
процессов. Например, взимается "инвалютная" составляющая
таможенного сбора за таможенное оформление в размере 0,05% таможенной
стоимости в иностранной валюте, котируемой Банком России. Такая
"инвалютная" составляющая гарантирует от неблагоприятных
для казны колебаний курсов иностранных валют. Кроме того, в этих
же целях устанавливаются твердые фиксированные ставки, выраженные
в единой европейской валюте - евро.
Фискальный принцип в таможенном праве означает, что всякая возможность
выбора того или иного варианта уплаты таможенных платежей должна
быть поставлена в зависимость от интересов казны (фиска). Фискальный
принцип в механизме регулирования таможенных платежей реализуется
также посредством:
- установления приоритетности требований таможенных органов по уплате
таможенных налогов с имущества, продаваемого в погашение задолженности
кредиторам. Речь идет о возможности принудительной продажи товара,
находящегося под действием таможенного режима, предоставляющего
ту или иную тарифную льготу (например, временный ввоз (вывоз), использование
режима таможенного склада и т.д.). Так, в случае продажи образцов,
демонстрировавшихся на торговой ярмарке и заявленных под таможенный
режим временного ввоза, в погашение задолженности перед транспортно-экспедиторской
организацией задолженность кредитору будет погашаться из суммы,
оставшейся после расчета с таможенным органом вследствие изменения
таможенного режима (торговые образцы, заявленные первоначально к
режиму временного ввоза, для того чтобы их продать, необходимо поместить
под режим выпуска для свободного обращения и, следовательно, уплатить
причитающиеся таможенные платежи);
- требования предоставления гарантий уплаты таможенных налогов и
сборов. С целью исключить все возможные случаи недополучения казной
таможенных доходов по причине наступления неплатежеспособности налогоплательщика
(декларанта), пропажи товаров, находящихся под таможенным оформлением
(кроме ситуаций, связанных с возникновением чрезвычайных, форс-мажорных
обстоятельств), а также по причине несвоевременной уплаты таможенных
налогов и сборов в таможенном законодательстве предусматривается
необходимость предоставления гарантий уплаты таможенных платежей
(обеспечение уплаты таможенных платежей - ст. 122*(139) ТК РФ).
В отношении подакцизных товаров требования предоставления гарантий
уплаты таможенных налогов, как правило, ужесточаются;
- предоставления отсрочки и рассрочки уплаты таможенных налогов
в порядке кредитования налогоплательщика. Таможенным кодексом РФ
(ст. 121)*(140) устанавливается, что "в исключительных случаях
плательщику может быть предоставлена отсрочка или рассрочка уплаты
таможенных платежей... За предоставление отсрочки или рассрочки
взимаются проценты по ставкам, установленным Центральным банком
РФ по предоставляемым этим банком кредитам".
Большое значение для обеспечения фискальных интересов государства
при осуществлении правового регулирования таможенных платежей имеет
язык нормативных правовых актов. Формулировки норм, регулирующих
данные вопросы, должны отличаться предельной четкостью и определенностью.
В противном случае законодатель может создать легальные возможности
для таможенного декларанта избежать уплаты таможенных платежей в
установленном объеме.
Гласность и публичность правового регулирования таможенных платежей
Данный принцип означает открытость процесса формирования и реализации
политики регулирования таможенных платежей на всех ее этапах. Гласность
в регулировании вопросов по этой проблематике выступает гарантией
защиты от произвола таможенных властей. Реализация этого принципа
на практике позволяет говорить о равнопартнерских взаимоотношениях
между таможенными органами и плательщиками таможенных платежей.
Законодатель не раз возвращается к закреплению этого важного принципа.
Так, например:
- в ст. 11 ТК РФ*(141) определено: "Нормативные акты Государственного
таможенного комитета Российской Федерации общего характера вступают
в силу по истечении 30 дней после их публикации этим комитетом";
- в ст. 388 ТК РФ*(142) в качестве одной из обязанностей таможенных
органов определена обязанность опубликования правовых актов по таможенному
делу: "Акты законодательства Российской Федерации по таможенному
делу, иные акты законодательства Российской Федерации и международные
договоры Российской Федерации, контроль за исполнением которых возложен
на таможенные органы Российской Федерации, нормативные акты Государственного
таможенного комитета Российской Федерации общего характера подлежат
опубликованию соответственно в печатных изданиях высших федеральных
органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации
и изданиях Государственного таможенного комитета Российской Федерации".
Функция информирования населения о состоянии и развитии правовой
базы таможенного регулирования возложена на специальный Отдел по
связям со средствами массовой информации и общественностью в структуре
ГТК России, который выпускает "Таможенный вестник" и "Таможенные
ведомости" - официальные издания ГТК России.
В приказах ГТК России, которыми утверждаются различные правила,
инструкции и т.д., можно встретить следующую формулировку: "Отделу
по связям со средствами массовой информации и общественностью приступить
к освещению Приказа в средствах массовой информации".
Реализация рассматриваемого принципа на практике означает:
- информирование о причинах принятого решения, действия или бездействия
таможенных органов;
- информирование о действующих правовых актах;
- консультирование по вопросам таможенного дела и иным вопросам,
отнесенным к компетенции таможенных органов;
- ответственность за недостоверную информацию.
Информирование о причинах принятого решения или действия таможенных
органов является важной гарантией от административного произвола
таможенных властей и осуществляется на основе запроса, подаваемого
в соответствии со ст. 387 ТК РФ "Получение информации о причинах
принятого решения, действия или бездействия".
Согласно ч. 2 ст. 389 ТК РФ*(143), на таможенные органы возлагается
обязанность предоставлять всем заинтересованным лицам информацию
о действующих нормативных правовых актах по таможенному делу. Реализуя
эту обязанность, таможенные органы предоставляют:
1) бесплатно информацию о названии, предмете и издании, в котором
опубликован действующий акт таможенного законодательства;
2) сами тексты опубликованных нормативных актов. Это действие рассматривается
как услуга, за которую таможенные органы взимают сбор (плату), размер
которого устанавливается ГТК России совместно с Министерством финансов
РФ.
Частое обновление и "специфичность" таможенного законодательства
заставляют участников внешнеэкономической деятельности обращаться
к должностным лицам таможенных органов*(144), сотрудникам научно-исследовательских
учреждений и учебных заведений структуры ГТК России за консультациями,
связанными с практикой таможенно-тарифного регулирования*(145).
Действующее законодательство устанавливает платный характер услуг
по консультированию только в том случае, если текст соответствующего
правового акта был опубликован. Если же правовой акт не был опубликован,
взимание платы за консультирование не допускается.
Установлению режима гласности и публичности регулирования таможенных
платежей способствует определение меры ответственности за недостоверную
информацию, предоставляемую таможенными органами (ст. 392 ТК РФ)*(146).
Гласность и публичность правового регулирования таможенных платежей
не исключают принятие правовых актов по данной проблематике с грифами
"секретно" и "для служебного пользования", но
чаще всего данными актами регулируются отдельные правоохранительные
аспекты, связанные, например, с технологией проведения таможенного
контроля. В случае издания правовых актов ограниченного пользования
важно, чтобы такие документы не касались вопросов установления налоговых
обязанностей в связи с перемещением товаров и транспортных средств
через таможенную границу.
Касаясь правовых аспектов информирования и консультирования по таможенным
вопросам, особо следует выделить требование, обращенное к компетентным
органам, о заблаговременном информировании о всех существующих изменениях
в правовой базе регулирования таможенных платежей. В этой связи
проанализируем одно из ключевых положений постановления Правительства
РФ от 22 октября 1997 г. N 1347 "Вопросы таможенно-тарифной
политики". В соответствии с ч. 2 п. 1 данного постановления
решения Правительства РФ об изменениях ставок ввозных таможенных
пошлин вступают в силу не ранее чем через 180 дней после их официального
опубликования, за исключением случаев, когда такие изменения ведут
к понижению ставок. Значение этой правовой нормы трудно переоценить.
По существу, она означает самоограничение властных полномочий государства
в данной области. Однако в последнее время стала проявляться тревожная
тенденция фактического отказа государства от взятых на себя обязательств.
Так, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 8 апреля
2000 г. N 310 "О частичном изменении Таможенного тарифа Российской
Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской
Федерации от 22 февраля 2000 г. N 148"*(147) новые повышенные
ставки таможенной пошлины вступают в силу через один месяц со дня
официального опубликования постановления, а не через 180 дней, как
это предусмотрено постановлением Правительства РФ от 22 октября
1997 г. N 1347.
Как Правительство РФ решило возникшую в этой связи юридическую коллизию?
Оно констатировало, что действие абз. 2 п. 1 постановления от 22
октября 1997 г. N 1347 не распространяется на отношения, регулируемые
постановлением от 8 апреля 2000 г. N 310, что, по существу, означает
грубейшее искажение принципа нормативности и общеобязательности
источников права. Такие случаи, к сожалению, не единичны и создают
опасные прецеденты "избирательности" нормативно-правового
регулирования в таможенной сфере.
Принцип межгосударственного сотрудничества в сфере регулирования
таможенных платежей
Данный принцип лучше всего рассматривать на примере действия механизма
таможенно-тарифного регулирования. Специфика таможенного дела предопределяет
то решающее воздействие, которое оказывает координация таможенной
политики на международном уровне на национальный механизм таможенно-тарифного
регулирования.
Международное сотрудничество в таможенно-тарифной сфере развивается:
- на двустороннем уровне (например, договоренности о создании Таможенного
союза России и Белоруссии);
- на региональном уровне (различные интеграционные объединения и
группировки - ЕС, СНГ, ЛАСТ*(148) и т.д.);
- на глобальном уровне (через механизм ГАТТ/ВТО*(149)).
Основными принципами (направлениями) международного сотрудничества
в таможенно-тарифной сфере являются:
1) принцип тарифных уступок;
2) принцип наибольшего благоприятствования (наиболее благоприятствуемой
нации);
3) принцип тарифных преференций наименее развитым странам.
Предоставление тарифных уступок касается организации многосторонних
переговоров (конференций) по таможенным тарифам. В основе этого
принципа лежит механизм ограничения размера таможенной пошлины на
конкретные тарифные позиции отдельных государств. Таможенная пошлина
считается "ограниченной", если достигнуто хотя бы одно
из следующих соглашений:
а) соглашение о снижении пошлины до определенного уровня;
б) соглашение не поднимать пошлину выше существующего уровня;
в) соглашение не поднимать пошлину выше определенного уровня.
Российская Федерация не является пока участницей ГАТТ/ВТО. Советский
Союз вел переговоры с секретариатом ГАТТ и отдельными странами-членами
ГАТТ о предоставлении ему статуса наблюдателя еще с начала 80-х
годов прошлого века. В мае 1990 г. Совет ГАТТ принял решение о предоставлении
СССР статуса наблюдателя.
Такой статус позволял правительству СССР непосредственно следить
за работой ГАТТ, присутствовать на всех заседаниях сессий и заседаниях
Совета представителей и других органов ГАТТ, за исключением бюджетной
комиссии; получать полную информацию о деятельности Соглашения,
а также высказывать свое мнение после выступлений стран-участниц
ГАТТ. Однако наблюдатель не участвует в принятии решений, и соответственно
на него не распространяются договоренности, достигнутые в рамках
ГАТТ. В декабре 1991 г. Россия как правопреемница СССР "унаследовала"
статус наблюдателя в ГАТТ. В мае 1992 г. было принято постановление
Правительства РФ N 328 "О развитии отношений между Российской
Федерацией и Генеральным соглашением по тарифам и торговле",
в котором отмечалась необходимость проведения переговоров о получении
Россией статуса полноправного члена ГАТТ. Была образована специальная
Межведомственная комиссия, призванная, помимо прочего, выработать
предложения об изменениях в механизме внешнеэкономических связей
России и российском законодательстве, в том числе и по вопросам
таможенного регулирования, с целью выполнения Российской Федерацией
соответствующих обязательств по ГАТТ.
Уже сейчас, независимо от того, какое решение будет принято относительно
участия Российской Федерации в ГАТТ/ВТО, российское таможенное законодательство
в значительной степени ориентировано на принципы универсального
таможенно-тарифного сотрудничества, что нашло свое законодательное
выражение в ряде нормативных актов. Так, например, о необходимости
"учета обычной международной практики" говорится в постановлении
Верховного Совета РФ "О введении в действие Закона РФ "О
таможенном тарифе" (п. 3). В самом Законе РФ "О таможенном
тарифе" также содержатся отсылки к мировой практике. Например,
резервный метод установления таможенной стоимости (ст. 24), по существу,
сводится к использованию механизма оценки товара для таможенных
целей, установленного статьей VII ГАТТ.
Для вступления в ВТО России предстоит:
1) привести свое национальное законодательство, регулирующее внешнеторговые
отношения, в полное соответствие с нормами ГАТТ/ВТО;
2) взять на себя обязательство зафиксировать, т.е. "связать",
уровень ставок импортных пошлин по большинству тарифных позиций,
а также обязательство по их снижению в течение определенного срока.
Безусловно, вступление России в ВТО будет способствовать большей
интеграции нашего государства в мировое хозяйство и систему международных
экономических отношений. Несомненный позитивный результат даст и
приведение российского внешнеторгового законодательства с общепринятыми
международными стандартами, закрепленными в документах ГАТТ/ВТО.
"Связывание" отдельных позиций российского импортного
таможенного тарифа сделает российскую таможенную политику более
стабильной и предсказуемой, будет содействовать созданию в нашем
государстве более благоприятного инвестиционного климата. Наконец,
последовательное вхождение России в систему ВТО усилит защиту России
от торговой дискриминации на иностранных рынках (например, посредством
использования процедуры разрешения торговых споров, предусмотренной
ГАТТ).
В то же время следует отдавать себе отчет в том, что присоединение
России к ВТО будет иметь и серьезные негативные последствия, связанные
с усилением иностранной конкуренции для неокрепшей российской экономики
(прежде всего это коснется аграрного сектора). Таким образом, принятие
Россией обязательств в связи с вступлением в ВТО должно учитывать
современные реалии социально-экономического положения России: принимать
в расчет текущую внутриэкономическую ситуацию и опираться на собственные
планы экономических преобразований.
4. Зависимость таможенных платежей от декларируемого таможенного
режима. Понятие таможенного режима. Таможенный режим и льготы по
уплате таможенных платежей
Понятие "таможенный режим" служит для обозначения специальной
системы мероприятий и совокупности методов (приемов), обеспечивающих
комплексное применение инструментов таможенного регулирования, с
помощью которого осуществляется государственное воздействие на развитие
внешнеэкономических отношений.
Важно отметить, что товары и транспортные средства могут быть помещены
только под те таможенные режимы, которые установлены непосредственно
ТК РФ (ст. 23)*(150) или в определенном им порядке (ст. 24)*(151).
Таким образом, лица, перемещающие товары и транспортные средства,
не могут самостоятельно определять правила, в соответствии с которыми
товар будет находиться на территории Российской Федерации или за
ее пределами: им предоставлено только право выбора таможенного режима,
наиболее подходящего для себя, из установленного "набора"
таможенных режимов.
Установление системы таможенных режимов в России стало возможным
лишь с началом осуществления экономических реформ. В последнем Таможенном
кодексе Союза ССР, действовавшем до принятия в 1993 г. Таможенного
кодекса Российской Федерации, было установлено четыре режима: импорт,
экспорт, временный ввоз (вывоз) и транзит. Можно сказать, что система
таможенных режимов как комплексный инструмент регулирования внешнеэкономических
связей является своего рода адекватным ответом на возникшую потребность
в максимально полном обеспечении интересов субъектов внешнеэкономической
деятельности использовать новые формы связей с потребителями их
товаров за рубежом либо с иностранными поставщиками.
Безусловно, потребуется определенный период времени, чтобы российская
экономика, пока еще относительно слабо требовательная к диверсификации
форм внешнеэкономической деятельности, проявила больший интерес
для более свободного и широкого использования таможенных режимов
и реализации предоставляемых ими возможностей.
Широкий выбор таможенных режимов следует рассматривать как несомненно
позитивный результат развития российского законодательства в этой
сфере, обеспечивающий необходимую гибкость таможенного регулирования
внешнеэкономических отношений. В зависимости от конкретной обстановки
и проводимой государством внешнеэкономической политики можно отметить
двоякое значение содержания специфических экономических функций
таможенной системы - протекционистское и либеральное. Это противоречие
достаточно ясно отражает эволюционное развитие таможни, свидетельствует
о возможности ее адаптации к использованию новых форм и способов
государственного вмешательства в экономическую сферу.
Понятие "таможенный режим" часто используется при анализе
нормативно-правовой базы, устанавливающей порядок и условия осуществления
внешнеэкономической деятельности. В данном случае оно служит для
обозначения специальной системы мероприятий и совокупности методов
(приемов), обеспечивающих комплексное применение таможенных инструментов
регулирования, с помощью которых опосредуется государственное воздействие
на развитие внешнеэкономических отношений. В узкоспециальном значении,
используемом в российском таможенном законодательстве, это понятие
обозначает "совокупность положений, определяющих статус товаров
и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу Российской
Федерации, для таможенных целей" (ст. 18 ТК РФ)*(152).
Используемое в последнем из указанных значений, понятие "таможенный
режим" становится одной из основных категорий российского таможенного
законодательства.
Она выступает своего рода обобщающей правовой характеристикой основных
типов таможенных ситуаций, определяющих конкретный порядок перемещения
через таможенную границу товара в зависимости от его предназначения
(цели перемещения), условия его нахождения и допустимое использование
на (вне) таможенной территории, права и обязанности бенефициара
таможенного режима, а в некоторых случаях также требования к данному
товару, правовому статусу лица, перемещающего его через таможенную
границу. Кроме того, данная категория затрагивает компетенционную
характеристику таможенных органов, связанную с их функциями по осуществлению
контроля и обеспечению соблюдения установленных требований регламентации
таможенных режимов. Другими словами, если обратиться непосредственно
к тексту ТК РФ, можно сказать, что все лица, реализуя на равных
основаниях свое право на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из
Российской Федерации товаров и транспортных средств, закрепленное
в ст. 19 ТК РФ*(153), производят их перемещение через таможенную
границу и осуществляют пользование и распоряжение ими в соответствии
с их таможенными режимами и в предусмотренном Кодексом порядке (ст.
22 и 28 ТК РФ)*(154). Здесь лишь отметим, поскольку еще затронем
данный вопрос немного ниже, что многие положения и нормы ТК РФ,
регламентирующие применение таможенных режимов, не носят характера
прямого действия и требуют дальнейшей детализации и конкретизации
в подзаконных нормативных актах.
Для сравнительно-правовой характеристики содержания понятия "таможенный
режим" так, как оно используется в российском законодательстве,
представляется небезынтересным обратить внимание на трактовку, даваемую
этому термину в законодательстве Европейского Союза.
В целом можно отметить, что указанное выше значение понятия "таможенный
режим" по ТК РФ практически аналогично используемому в западноевропейском
таможенном праве. Однако в текстах правовых актов ЕС нет позитивного
определения рассматриваемого понятия. Таможенный кодекс ЕС, вступивший
в силу с 1 января 1994 г., содержит лишь общий перечень таможенных
режимов (ст. 4.16). Определение и характеристика содержания данного
понятия даются в доктрине и многочисленных исследованиях по таможенному
праву ЕС, которые предлагают, в принципе, его единообразное толкование.
При этом под таможенным режимом обычно понимается правовая регламентация,
применяемая к товарам, пересекающим таможенную границу, в зависимости
от назначения данного товара.
В Таможенном кодексе ЕС, наряду с понятием "таможенный режим",
используются также в аналогичном значении термины "экономический
таможенный режим", "режим отсрочки" (ст. 84.1 а,
в), "таможенное предназначение" (ст. 4.15). Установление
различных типов таможенных режимов экономического характера было
продиктовано интересами развития внешнеэкономических связей, стремлением
содействовать их участникам в извлечении максимальных выгод от международных
торговых, производственных и транспортных операций. Терминологическое
многообразие, не имея в своей основе принципиального значения, служит
прежде всего для обозначения различных сторон одного явления, отражает
приобретающую все большее значение "экономическую" направленность
деятельности таможни. Это можно непосредственно проследить из названий,
используемых для обозначения экономических таможенных режимов и
предназначений. Так, в соответствии со ст. 84.1 (в) Таможенного
кодекса ЕС к экономическим таможенным режимам относятся:
- таможенный склад;
- активная переработка (переработка на таможенной территории, если
использовать терминологию, принятую в ТК РФ);
- переработка под таможенным контролем;
- временный ввоз;
- пассивная переработка (переработка вне таможенной территории).
В российском таможенном законодательстве с формально-юридической
точки зрения не используется подобное деление таможенных режимов,
хотя, в принципе, установлены аналогичные их типы, в том числе и
"экономического" характера.
В ТК РФ содержится общий перечень видов таможенных режимов товаров
и транспортных средств (ст. 23)*(155). Для того чтобы по мере возможности
систематизировать анализ конкретных видов таможенных режимов, прежде,
видимо, стоит попытаться дать их какую-либо укрупненную содержательную
классификацию, исходя из установленного в ТК РФ их деления и принимая
во внимание условный характер такой, как, впрочем, и любой иной,
классификации. Исходя из критерия, положенного в основание классификации,
различные виды таможенных режимов могут быть объединены в несколько
групп или разделены по типам. Например, в качестве наиболее общих
критериев могут выступать:
- время, в течение которого разрешено нахождение товара под определенным
таможенным режимом либо нахождение товара на (вне) таможенной территории;
- место, в котором допускается нахождение и/или использование товара
(на или вне таможенной территории, в специально установленных местах,
как-то: свободные таможенные зоны и свободные склады);
- экономическое предназначение товара, цель его перемещения через
таможенную границу либо задачи операции, проводимой в рамках таможенного
режима (потребление, переработка и т.д.).
В зависимости от роли и места таможенных режимов в общем процессе
хозяйственной деятельности и экономического воспроизводства их можно
условно разделить на две группы, а именно: "простые" (обычные)
и экономические таможенные режимы (или режимы экономического характера).
Первые, в основе которых лежит общий, т.е. без каких-либо изъятий
и ограничений, порядок применения таможенных средств и методов регулирования,
с экономической точки зрения выступают как относительно самостоятельные
и завершенные коммерческие операции. К этой группе, в частности,
могут быть отнесены такие виды таможенных режимов, как выпуск для
свободного обращения, экспорт, реимпорт, реэкспорт. Экономические
таможенные режимы (или таможенные режимы экономического характера)
отличаются более гибким использованием таможенно-правовых инструментов
регулирования, выступают своего рода результатом их адаптации к
разнообразным потребностям участников внешнеэкономической деятельности.
Это создает дополнительные возможности не только для расширения
внешнеторговых операций, но и для развития других форм международной
экономической интеграции и, в свою очередь, позволяет таможенной
системе непосредственно участвовать в их регламентации и способствовать
их более активному применению. Важное хозяйственное значение экономических
таможенных режимов и их относительная новизна как института отечественного
таможенного права позволяют несколько подробнее остановиться на
данной группе режимов.
Отнесение того или иного вида таможенного режима к группе "экономических"
может быть сделано, в первую очередь исходя из его внутреннего содержания
и роли в общем механизме таможенного регулирования. В этой связи
важно отметить общие черты этих режимов, позволяющих, собственно
говоря, отнести тот или иной вид режима к рассматриваемой группе.
Очевидно, что ни налоговые льготы, ни ограниченный по времени характер
операций, проводимых в рамках экономических таможенных режимов,
не могут выступать в качестве основополагающих критериев выделения
их в отдельную группу. Сугубо специфические черты экономических
режимов заключаются, как представляется, в том, что они:
- имеют экономическое значение и обоснование (с макроэкономической
точки зрения и вне зависимости от номенклатуры помещаемых под них
товаров) и отвечают специфическим ситуациям, связанным с международным
разделением труда и открытием национальных рынков, созданием дополнительных
возможностей для развития промышленности, торговли и т.д.;
- носят условный, целевой и "индивидуализированный" характер:
по общему правилу, таможенные режимы рассматриваемой группы, давая
определенные экономические выгоды, позволяют использовать товар
в строго определенных целях, должны специально испрашиваться, при
этом разрешение выдается только при наличии экономической обоснованности
(допустимости и целесообразности) проводимой в их рамках операции
и при условии соблюдения бенефициаром режима либо иным лицом, уполномоченным
на то в соответствии с законодательством, установленного порядка
использования режима и предусмотренных его регламентацией требований;
- дают бенефициару режима (естественно, при полном выполнении им
всех требований и обязательств, предусмотренных регламентацией режима)
заранее известные экономические выгоды и преимущества путем предоставления
льгот в форме полного или частичного освобождения от уплаты таможенных
налогов (либо возврата ранее уплаченных), а также неприменения мер
экономической политики (количественных ограничений, лицензионного
порядка и других средств нетарифного регулирования внешнеэкономической
деятельности).
Из установленных в ТК РФ видов таможенных режимов к группе экономических
можно, видимо, отнести*(156):
- транзит;
- таможенный склад;
- магазин беспошлинной торговли;
- переработку на таможенной территории;
- переработку под таможенным контролем;
- временный ввоз (вывоз);
- свободную таможенную зону;
- свободный склад;
- переработка вне таможенной территории.
Все вышеназванные таможенные режимы имеют своей целью решение определенных
экономических задач и в конечном счете прямо либо косвенно связаны
с коммерческой деятельностью. Однако и они могут, в свою очередь,
быть классифицированы в несколько подгрупп вне зависимости от конечного
коммерческого результата каждой отдельной операции, проводимой в
их рамках. Это становится возможным, если принять во внимание относительную
завершенность и наличие специфических целей отдельных циклов общего
процесса экономического воспроизводства. Поэтому, хотя и с большой
степенью условности, можно выделить режимы, непосредственно отвечающие
потребностям торговли (например, таможенный склад, магазин беспошлинной
торговли), промышленности (например, режимы переработки) и международных
перевозок (например, транзит). В зависимости от предназначения,
цели использования товаров, помещаемых под экономические таможенные
режимы, их можно разделить на три типа:
- складирования (товары "просто" сохраняются в неизменном
состоянии в ожидании иного таможенного предназначения без какого-либо
использования, кроме некоторых операций, позволяющих обеспечить
такое хранение либо последующее использование, например переупаковка,
сортировка и т.д.);
- использования (товары, разрешенная номенклатура которых, как правило,
ограничена, могут использоваться по своему назначению, однако такое
использование в любом случае исключает операции по переработке и
обработке товаров и не должно приводить к изменению их состояния,
кроме естественной убыли);
- переработки (товары могут использоваться при соблюдении заранее
известных условий и требований и только в определенных операциях
по их обработке и переработке с целью полного либо частичного изменения
состояния этих товаров).
Предложенная классификация таможенных режимов, естественно, достаточно
условна.
Выделение их в отдельные группы либо разделение по типам имеет значение
прежде всего для уяснения их роли в механизме таможенного регулирования
и более детального рассмотрения различных аспектов их правовой регламентации.
Таможенные режимы сегодня являются неотъемлемой частью механизма
таможенного регулирования внешнеэкономической деятельности, одним
из основных способов выполнения таможенными органами функции экономического
агента государства. Непосредственно участвуя в применении целого
комплекса таможенных режимов, установленных российским законодательством,
они тем самым получают возможность оказывать эффективное воздействие
на развитие внешнеэкономических связей. Обращает на себя внимание
объем и механизм реализации полномочий таможенных органов в данной
области регулирования внешнеэкономической деятельности. В отношении
"обычных" видов таможенных режимов, таких, как, например,
импорт, экспорт, ситуация представляется достаточно ясной. Сфера
и цели применения таких режимов позволяют установить относительно
несложный правовой механизм их использования, а также детально регламентировать
права и обязанности таможенных органов и лиц, заинтересованных в
их применении. Более неопределенной ситуация становится в случае
экономических таможенных режимов. Уровень и важность экономических
интересов, которые могут быть затронуты при их применении, соответственно
определяют уровень звена системы таможенных органов, располагающих
необходимой компетенцией и имеющих полномочия по предоставлению
таких режимов, а также для разрешения возможного конфликта интересов.
Кроме того, глубина и размах проблем, вызываемых применением экономических
таможенных режимов, предполагают участие иных государственных органов
в регламентации их применения. До принятия ТК РФ, в принципе, допускались
отдельные таможенные ситуации, которые сейчас подпадают под категорию
экономических таможенных режимов, например, переработка на (вне)
таможенной территории. Однако их практическое применение в значительной
мере осложнялось несовершенством и разнообразием нормативно-правовой
базы. В зависимости от случая необходимо было обращаться к положениям
различных законодательных актов либо к целому блоку подзаконных,
в том числе и нормативным документам различных ведомств. С введением
в действие ТК РФ ситуация во многом стала более ясной. За таможенными
органами закреплены фактически исключительные полномочия по предоставлению
разрешения на использование таможенных режимов. При этом следует
иметь в виду, что в определенных случаях эти полномочия носят чисто
формальный характер, когда исходящее от таможенного органа разрешение
на режим заключается только в удостоверении с их стороны (при необходимости
- после соответствующих консультаций с другими заинтересованными
ведомствами) соответствия испрашиваемой операции положениям нормативных
актов, регламентирующим применение данного таможенного режима.
Комплексное применение таможенных режимов создает основу для более
гибкого использования "традиционных" средств и методов
регулирования внешнеэкономической деятельности (таможенный тариф,
уравнительные налоги, количественные ограничения и др.). Это, в
свою очередь, позволяет полнее учитывать потребности и интересы
хозяйствующих субъектов - участников внешнеэкономической деятельности.
Кроме того, здесь возникает возможность поиска и нахождения "компромиссного"
решения между таможней и будущим бенефициаром таможенного режима
в зависимости от условий каждой конкретной ситуации. Вместе с тем
такая гибкость правового регулирования достигается в определенной
мере за счет уменьшения степени обеспеченности гарантий, определенности
правовой ситуации, поскольку установленные законом нормы требуют
для своей реализации дальнейшей детализации и толкования, что на
практике является в основном прерогативой таможенных органов. К
сожалению, такие полномочия таможенных органов могут иметь негативные
проявления, особенно если рассматривать это в контексте обеспечения
правовой защиты интересов участников внешнеэкономических отношений,
уменьшения часто неоправданно сильной зависимости, в принципе, допустимой
и экономически целесообразной хозяйственной операции от чисто "административного
усмотрения".
Приходится признать, что таможенные органы здесь фактически располагают
неоспоримыми полномочиями в той мере, в какой они обладают исключительной
прерогативой толкования норм законодательных актов, регламентирующих
порядок предоставления и применение таможенных режимов, и осуществляют
непосредственный контроль за его соблюдением. Такое положение неопределенности
и, видимо, даже можно сказать, юридической незащищенности выглядит
еще более тревожным, если принять во внимание далеко еще не изжитое
принятие "ведомственного всевластия", насаждавшееся десятилетиями,
а также пока еще недостаточно активное, к сожалению, использование
судебной защиты. Не получившее широкого распространения использование
механизма судебной защиты интересов участников внешнеэкономической
деятельности, не вдаваясь в детали, можно объяснить общими проблемами,
с которыми сегодня столкнулась российская судебная система. Эти
проблемы обусловлены прежде всего трудностями переживаемого ею переходного
периода, адаптации к изменившимся условиям развития экономической
системы и, следовательно, постепенным "освоением" новых
областей, в том числе и таможенно-деликтной проблематики. Однако,
несмотря на незначительную еще арбитражно-судебную практику рассмотрения
споров, касающихся применения таможенных режимов, здесь, тем не
менее, можно ясно увидеть проявление отмеченной выше специфики их
правовой регламентации. Таможенные органы, непосредственно выступая
в качестве проводника экономической политики государства, активно
участвуют в регулировании хозяйственных отношений. Значительное
число "пробелов" в таможенном законодательстве и устойчивое
стремление использовать их в ущерб национальной экономике заставляют
мириться с тем, что таможенные органы принимают самое активное участие
в нормотворческой деятельности, касающейся правовой регламентации
осуществления таможенного дела в целом и таможенных режимов в частности.
В результате судебные органы, рассматривая споры, связанные с правонарушениями
в таможенной сфере, руководствуются не только (а довольно часто
- и не столько) нормами закона, но и положениями нормативных правовых
актов таможенного ведомства, не всегда, строго говоря, с юридической
точки зрения полностью легальных и легитимных. В этой связи можно
отметить, например, такие встречающиеся в таможенно-правовых документах
"изъяны", как толкование нормы закона в своих (ведомственных)
интересах, несоблюдение установленного порядка принятия и применения
нормативных правовых актов.
Наша цель - "высветить" те вопросы применения таможенных
режимов, которые связаны с таможенными платежами, т.е. выявить связь
между заявленным таможенным режимом и таможенными платежами (какие
уплачиваются, в каком размере и порядок уплаты). Важно различать
таможенные режимы, связанные с предоставлением льгот по уплате таможенных
платежей, и, с другой стороны, режимы, при помещении товаров под
которые таможенные платежи уплачиваются в полном объеме. Порядок
обложения таможенными платежами является важной составляющей содержания
любого таможенного режима. Статья 37 Закона РФ от 21 мая 1993 г.
"О таможенном тарифе" определяет порядок предоставления
тарифных льгот применительно к ряду категорий товаров, одной из
которых являются товары, ввозимые на таможенную территорию Российской
Федерации и (или) вывозимые с этой территории в рамках соответствующих
таможенных режимов. Особенности налогообложения при перемещении
товаров в соответствии с различными таможенными режимами определены
в ст. 151 и 185 НК РФ.
Непосредственно с процедурой помещения товаров под таможенный режим
связана уплата четырех таможенных платежей: таможенной пошлины,
налога на добавленную стоимость, акциза, таможенных сборов за таможенное
оформление.