10.5. Участие в третейском процессе публичных органов

Проблема участия публичных лиц в третейском (арбитражном) разбирательстве не имеет однозначных оценок ни в международном праве, ни в праве зарубежных государств. Очевидны трудности, которые возникают при обращении к этому вопросу и при анализе норм, регулирующих деятельность "внутренних" третейских судов.
С.А. Курочкин, вслед за П. Сандерсом отмечает, что национальное законодательство большинства стран мира в основном не запрещает государственным образованиям быть субъектами третейских процессуальных отношений, хотя и имеются исключения*(630). Для России эта проблема является новой именно для разрешения споров "внутренними" третейскими судами. В этой связи очевидна осторожность в оценке возможных подходов к ее решению, так же как налицо и отсутствие теоретических разработок и соответствующей судебной практики. В то же время, если говорить о легальной основе участия публичных органов в качестве сторон при разрешении международных коммерческих споров, то таковая обусловлена тем обстоятельством, что Российская Федерация как правопреемник СССР является участницей Европейской конвенции о внешнеторговом арбитраже (Женева, 1961). Указанная Конвенция предусматривает, что те юридические лица, которые в соответствии с национальным законодательством рассматриваются в качестве "юридических лиц публичного права", могут иметь возможность заключать арбитражные соглашения.
Кроме того, необходимо отметить те тенденции, которые развиваются в международном праве и которые могут повлиять на разрешение обсуждаемого вопроса. К примеру, Европейский суд по правам человека отмечает, что для применения норм о споре о гражданских правах и обязанностях не обязательно, чтобы спорящие стороны были частными лицами. Французские слова "споры о гражданских правах и обязанностях" относятся к любому процессу, исход которого является определяющим для прав и обязанностей частного характера. Английский текст, который предусматривает определение гражданских прав и обязанностей, подтверждает это толкование*(631). Таким образом, в судебном толковании создаются предпосылки интерпретации отношений с участием "лиц публичного права" как гражданско-правовых. В свою очередь, это является предпосылкой участия таких лиц в третейском разбирательстве.
Что касается законодательства, регулирующего деятельность "внутренних" третейских судов, то аналогичных норм в нем нет. В этой работе уже не раз подчеркивалось, что в основе третейского разбирательства лежит правило, согласно которому третейский суд может рассматривать только гражданско-правовые споры и, следовательно, не вправе рассматривать споры, возникающие из публичных правоотношений.
Возникает естественный вопрос, а вправе ли публично-правовые образования передавать споры на разрешение третейского суда, если отношения, из которых возник такой спор, имеют гражданско-правовой характер? Формального запрета в законодательстве на этот счет нет. Более того, если исходить из смысла норм, установленных в ст. 124-125 ГК РФ, то можно прийти к выводу о том, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования выступают в гражданском обороте "как обычные субъекты" и, следовательно, это обстоятельство создает условия и для их участия в третейском процессе.
Очевидно, что исходя из смысла указанного законоположения в юридической литературе высказано мнение о том, что "говорить об имманентной недопустимости третейского разбирательства публичных споров неоправданно ни теоретически, ни практически"*(632).
В этой связи, как представляется, необходимо проводить четкое разграничение между характером правоотношений, которые передаются на разрешение третейского суда. Публичная власть в лице создаваемых ею органов может выступать в частноправовых (гражданско-правовых) отношениях. И в этом случае нет сомнений в допустимости передачи возникающих из таких отношений споров на рассмотрение и разрешение третейского суда. В то же время передача споров из публичных правоотношений в юрисдикцию третейских судов недопустима. По своей сути такая передача будет означать делегирование осуществления властных полномочий, реализуемых частным органом в отношении публичного органа.
Фонд имущества обратился в арбитражный суд с иском к компании "Финвест Лтд" о расторжении договора купли-продажи акций, заключенного по результатам коммерческого конкурса с инвестиционными условиями, и взыскании штрафа за неисполнение договорных обязательств. Определением от 23 марта 1998 г. в принятии искового заявления отказано в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду. Президиум считает, что протест подлежит удовлетворению по следующим основаниям. Как следует из материалов дела, фондом имущества (продавцом) и компанией (покупателем) по результатам коммерческого конкурса с инвестиционными условиями о продаже акций АО "Неманский целлюлозно-бумажный завод" заключен договор купли-продажи пакета акций. Невыполнение компанией инвестиционных условий названного договора явилось основанием для обращения с настоящим иском. Отказывая в принятии искового заявления, суд неправомерно сослался на п. 9.3 договора от 2 июня 1995 г., в котором содержится условие о рассмотрении споров, возникающих при исполнении договора, в случае невозможности их разрешения по согласованию сторон в МКАС при ТПП РФ. Исходя из смысла преамбулы Закона РФ "О международном коммерческом арбитраже" споры, которые передаются в Международный коммерческий арбитраж, должны носить торговый (предпринимательский) характер. Однако спор, возникший между фондом имущества и компанией, по своему характеру не может быть предметом третейского разбирательства, поскольку возмездному отчуждению (приватизации) подлежало имущество, принадлежащее публичному образованию (Российской Федерации) на праве собственности, правоспособность которого на распоряжение своим имуществом ограничена законодательством о приватизации. В соответствии с положениями п. 1 ст. 29 Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ" споры, возникающие из сделок приватизации, которые осуществлялись с нарушением законодательства о приватизации, а также условий договоров купли-продажи государственного или муниципального имущества, подлежат рассмотрению в судебном порядке. Так как иск предъявлен о расторжении сделки приватизации в связи с нарушением законодательства о приватизации, а названным Законом установлено, что такой спор не может быть предметом арбитражного (третейского) разбирательства, арбитражное соглашение (оговорка) сторон о передаче данного спора в третейский суд недействительно в силу ст. 168 ГК РФ*(633).
В то же время законодательное регулирование вопросов участия публичных образований в третейском процессе явно недостаточно. Закон не дозволяет, но и не запрещает участие таковых в третейском разбирательстве. Для преодоления этой ситуации в литературе предлагается "легализовать" категорию юридического лица публичного права, что помогло бы нейтрализовать многие противоречия в российской правовой системе*(634), включая возможность обращения публичных образований к третейским судам за защитой нарушенного или оспоренного права. В этой связи полезен опыт международного права. Так, Европейская конвенция о внешнеторговом арбитраже (1961) предусматривает, что юридические лица публичного права вправе обращаться за разрешением спора в арбитраж (ст. 2).
История правового регулирования деятельности третейских судов в России последнего десятилетия знает пример того, как законодатель урегулировал возможность передачи споров с участием публичных органов на разрешение третейского суда. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 31 августа 1995 г. N 889 "О порядке передачи в залог акций, находящихся в федеральной собственности"*(635) предусматривалась передача третейскому суду рассмотрения споров, которые могут возникнуть при заключении по результатам аукциона договора комиссии между Российской Федерацией в лице Российского фонда федерального имущества (комитентом) и победителем аукциона (частным лицом, комиссионером). Появление норм о возможности передачи подобной категории споров на рассмотрение Международного коммерческого арбитражного суда при Торгово-промышленной палате Российской Федерации (если стороной являлись иностранное юридическое лицо или предприятие с иностранными инвестициями) и на рассмотрение Третейского суда для разрешения экономических споров при Торгово-промышленной палате (если стороной являлось юридическое лицо, зарегистрированное в государствах - участницах Содружества Независимых Государств, либо российское юридическое лицо без иностранного участия) было довольно уникальным для российской правовой системы явлением. Данным Указом были урегулированы отношения, возникающие в связи с проведением аукционов на право заключения с Российской Федерацией в лице уполномоченных государственных органов и учреждений договоров кредита, залога, акций, находящихся в федеральной собственности, и комиссии. Таким образом, отношения, которые возникали между соответствующими субъектами, имели сложный характер. Обусловлено это тем, что торги, будучи особым видом юридических составов, представляют собой набор разнородных по правовой природе юридических фактов. При этом договор, которым завершается процедура торгов, является гражданско-правовым феноменом, в то время как первичный юридический факт состоит из разнородных с правовой точки зрения элементов (объявление о проведении торгов и фиксация результатов)*(636). При этом наличие отношений публичного характера проявлялось в том, что в результате заключения подобного рода договоров допускалась возможность отчуждения государственного имущества (фактически приватизация). Полномочия от лица собственников выполняли публичные органы (Российский фонд федерального имущества). Таким образом, государство, устанавливая третейское разбирательство тех споров, которые могли возникнуть по поводу заключения подобного рода договоров, фактически соглашалось с самоподчинением юрисдикции частных юрисдикционных органов на условиях, равных с иными участниками гражданского оборота.
Другая проблема, с которой приходится сталкиваться при квалификации отношений, возникающих в связи с участием публичных образований в третейском разбирательстве, заключается в том, что третейским судам необходимо определить, какой орган должен выступать от имени публичного образования. Необходимо отметить, что этот вопрос является частным проявлением более широкой проблемы - проблемы участия публично-властных организаций в гражданских правоотношениях. История вопроса длительная. Эта проблема обсуждалась в дореволюционной юридической литературе*(637), ею основательно занимались в рамках советского правоведения*(638). В современной литературе идут дискуссии о том, каким образом публичные образования участвуют в гражданских отношениях - самостоятельно или через свои органы*(639).
В соответствии с п. 1 ст. 125 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (аналогичная норма установлена и в отношении участия муниципальных образований в гражданском обороте). Действуя в обороте от имени государства, соответствующие органы становятся участниками гражданских правоотношений; именно их действиями создаются права и обязанности, имеющие гражданско-правовой характер. В то же время, как заметил в свое время профессор В.А.  Мусин применительно к Советскому Союзу, государство, выступая в качестве участника гражданско-правовых отношений, "остается носителем верховной политической власти и суверенитета, а это не может не налагать существенный отпечаток на его гражданско-правовой статус"*(640).
Процессуальная правоспособность органов в данном случае оказывается вторичной по отношению к их гражданской правосубъектности. Процессуальная правоспособность служит юридическим механизмом реализации материальных прав, если таковые оказываются нарушенными. Этот тезис становится основанием и для вывода о том, что публичные образования могут выступать в третейском разбирательстве посредством действий их органов, реализующих материальные права и обладающих, соответственно, процессуальными рычагами защиты субъективных гражданских прав. Если говорить о практике третейского разбирательства, то таковая свидетельствует о том, что в третейском процессе от имени субъекта Федерации выступали правительство (администрация) субъекта Федерации; правительство республики в лице министерства финансов*(641).