Защита корпоративной собственности в арбитражном суде
Проблема 22. Эффективность управления акционерным обществом в лице
государства-акционера, владельца контрольного пакета акций
В настоящее время в России созданы и существуют акционерные общества,
в которых государство в результате приватизации оставило за собой
контрольный пакет акций, распределив остальные акции среди работников
приватизируемого предприятия, а также продав часть акций на аукционе.
В результате государство решает все основные вопросы деятельности
предприятия, пользуясь правом обладателя контрольного пакета акций
(мажоритария), начиная с вопроса о назначении генерального директора
и заканчивая вопросом распределения прибыли общества
В обычном акционерном обществе, где контрольный пакет акций принадлежит
частным компаниям и (или) физическим лицам, вопрос о контроле мажоритария
за деятельностью общества решается достаточно просто. Владелец контрольного
пакета акций заинтересован в получении прибыли, т.е. в эффективном
управлении предприятием. В случае ненадлежащего руководства компанией,
заключения руководством невыгодных контрактов и т.п., смена руководителя,
изменение направлений деятельности компании и т.п. могут быть произведены
оперативно, так как любое промедление в данном вопросе влечет уменьшение
дохода мажоритария, в то время как он приобретал акции компании
именно с целью получения прибыли.
Государство, являясь владельцем контрольного пакета акций общества,
теоретически, также как и любой другой акционер, должно быть заинтересовано
в получении прибыли и эффективном управлении обществом. Возникает
вопрос: как соединить в одном лице государство и чиновника, представляющего
государственные интересы на собрании акционеров, в совете директоров?
Совершенно очевидно, что доход чиновника не находится в зависимости
от дохода акционерного общества, в котором чиновник представляет
интересы государства. Чиновник, представляющий интересы государства,
является всего лишь наемным работником государства. Доходы конкретного
акционерного общества (если только это не РАО "Газпром"
и т.п.) по сравнению с общим доходом государства настолько незначительны,
что они не могут влиять на экономическое положение в стране. Руководитель
Росимущества не может и не должен следить за тем, чтобы генеральный
директор, назначенный по воле государства в акционерном обществе,
осуществлял деятельность в интересах государства. Следить за этим
может и должен конкретный чиновник, имеющий доверенность и инструкции
от государства.
В настоящее время нормативная регламентация деятельности представителей
государства а акционерных обществах выглядит следующим образом.
Основной правовой базой, регулирующей отношения между представителями
государства в органах управления акционерных обществ и другими лицами,
является Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О
приватизации государственного и муниципального имущества"*(40).
Информация, поступающая от представителя государства, используется
федеральным органом исполнительной власти при формировании реестра
показателей экономической эффективности деятельности ОАО. Порядок
формирования и ведения такого документа предусмотрен Положением
о ведении реестра показателей экономической эффективности деятельности
федеральных государственных унитарных предприятий и открытых обществ,
акции которых находятся в федеральной собственности, утвержденным
Постановлением Правительства РФ от 11 января 2000 г. N 23*(41).
Ведение реестра осуществляется на основе данных о фактически достигнутых
величинах показателей экономической эффективности деятельности акционерных
обществ.
Представители Российской Федерации в органах управления акционерных
обществ ежеквартально:
- обеспечивают определение фактически достигнутых за отчетный период
величин показателей экономической эффективности деятельности в соответствии
с методикой, утвержденной в установленном порядке;
- представляют указанные данные в отраслевой и территориальный органы.
За достоверность и своевременное представление этих данных представители
Российской Федерации в органах управления акционерных обществ несут
ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Постановлением Правительства РФ от 3 декабря 2004 г. N 738 утверждено
Положение об управлении находящимися в федеральной собственности
акциями открытых акционерных обществ и использовании специального
права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными
обществами ("золотой акции")*(42). В положении указано,
в частности, следующее.
Права акционеров открытых акционерных обществ, акции которых находятся
в собственности Российской Федерации (далее - акционерные общества),
от имени Российской Федерации осуществляет Федеральное агентство
по управлению федеральным имуществом.
Позиция акционера - Российской Федерации по вопросам повестки дня
общего собрания акционеров отражается в письменных директивах, выдаваемых
агентством представителю для голосования на общем собрании акционеров.
Представитель действует на основании письменных директив и доверенности
Агентства.
Права акционера - Российской Федерации осуществляются Федеральным
агентством по управлению федеральным имуществом:
а) в акционерных обществах, входящих в специальный перечень, - по
согласованию с федеральным министерством либо федеральным органом
исполнительной власти, наделенным полномочиями по управлению государственным
имуществом, руководство деятельностью которого осуществляет Президент
РФ или Правительство РФ(далее - федеральный орган);
б) в акционерных обществах, входящих в перечень стратегических акционерных
обществ, утверждаемый Президентом РФ (далее - стратегический перечень),
за исключением акционерных обществ, входящих в специальный перечень,
- на основании предложений федерального агентства, находящегося
в ведении федерального министерства (далее - федеральное агентство),
либо федерального органа;
в) в иных акционерных обществах - самостоятельно, а в случае представления
федеральным агентством или федеральным органом в установленном порядке
предложений по вопросам определения позиции акционера - Российской
Федерации - с учетом указанных предложений.
В отношении акционерных обществ, входящих в специальный перечень,
в случае если федеральное министерство имеет подведомственные ему
федеральные агентства, представленные в Агентство предложения по
каждому вопросу должны отражать консолидированную позицию федерального
министерства и подведомственного ему федерального агентства.
Лица, избранные в установленном порядке в совет директоров из числа
кандидатов, выдвинутых акционером - Российской Федерацией, представляют
интересы Российской Федерации в совете директоров в порядке, установленном
настоящим Положением.
Представители интересов Российской Федерации в совете директоров
осуществляют голосование по вопросам повестки дня заседания совета
директоров на основании письменных директив Федерального агентства
по управлению федеральным имуществом.
Необходимо отметить, что Федеральный закон от 21 декабря 2001 г.
N 178 ФЗ "О приватизации государственного и муниципального
имущества"*(43) (абз. 3 п. 1 ст. 39) допускает представительство
интересов публично-правовых образований в органах управления и ревизионных
комиссиях акционерных обществ не только лицами, занимающими государственные
или муниципальные должности, но и иными лицами.
Согласно ст. 39 указанного закона права акционера открытых акционерных
обществ, акции которых находятся в собственности Российской Федерации,
от имени Российской Федерации осуществляют Правительство Российской
Федерации и (или) уполномоченный федеральный орган исполнительной
власти, специализированное государственное учреждение или специализированные
государственные учреждения.
Права акционера открытых акционерных обществ, акции которых находятся
в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальных
образований, от имени субъектов Российской Федерации, муниципальных
образований осуществляют соответственно органы государственной власти
субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.
Представителями интересов Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации, муниципальных образований в органах управления и ревизионных
комиссиях открытых акционерных обществ могут быть лица, замещающие
соответственно государственные и муниципальные должности, а также
иные лица.
Представители государства в акционерных обществах лишь доводят до
общества принятые государственными органами решения. При этом решения
принимают первые лица уполномоченных органов. Таким образом, всю
полноту ответственности за контроль над эффективностью управления
обществом должны нести не представители государства, голосующие
на собрании, а лица, давшие указание голосовать тем или иным образом.
Государство дает своим представителям инструкции, как голосовать,
и тем самым максимально стремится обезопасить себя от злоупотреблений
и проявлений профессиональной некомпетентности и злоупотреблений
при принятии решений.
Ответственность представителей государства в акционерных обществах
(кроме случаев привлечения к уголовной ответственности за должностные
преступления) наступает за нарушение государственными служащими
(представителями государства) порядка согласования проектов решений,
а также за голосование не в соответствии с полученными указаниями.
Согласно трудовому законодательству, работник обязан возместить
работодателю причиненный ущерб в случае уменьшения наличного имущества
работодателя или ухудшения состояния такого имущества. Материальная
ответственность работника, как правило, ограничивается размерами
его среднего месячного заработка (ст. 238 ТК РФ). Полная материальная
ответственность возникает, например, в случаях умышленного причинения
ущерба, причинения ущерба в результате административного проступка
или преступных действий работника (ст. 242, 243 ТК РФ).
К представителям государства в акционерных обществах предъявляются
объективные требования. Так, основанием для рассмотрения вопроса
о назначении лица в качестве управляющего и заключения с ним договора
о представлении интересов государства в органах управления акционерных
обществ является аттестат управляющего, т.е. представителями государства
могут быть только подготовленные специалисты.
Для получения аттестата управляющего лицу необходимо овладеть знаниями
в таких областях, как основы менеджмента, финансового аудита и планирования;
основами работы с ценными бумагами и т.п.
Ряд исследователей полагают, что гарантией надлежащего исполнения
поверенным своих обязанностей может служить высокая оплата его труда,
зависящая от эффективности исполнения им функций управления и соединенная
с полной материальной ответственностью и регулярным декларированием
собственных доходов и доходов своих близких родственников.
Автор полагает, что увязывание дохода представителя государства
с доходом общества не может служить гарантией от злоупотреблений
данного представителя, так как в данном случае будет идти речь о
том, что чиновник извлекает выгоду из управления государственным
имуществом. Очевидно, что государство не может выплачивать такому
чиновнику значительные суммы от дохода общества, так как это ставит
данного чиновника в неравное положение с другими государственными
служащими.
Заслуживает внимания подход к выбору представителя субъекта федерации
в акционерном обществе, высокие требования к нему, закрепленные
в ст. 3 Закона Московской области от 22 декабря 1999 г. N 5/2000-ОЗ
"О порядке управления принадлежащими Московской области акциями
и долями в уставных капиталах хозяйственных обществ"*(44).
Согласно названному акту, гражданин не может быть назначен представителем,
если он имеет непогашенную или неснятую судимость за совершенное
преступление; состоит в близком родстве или свойстве с лицом, выполняющим
управленческие функции в данном обществе, или с другим представителем
в случае назначения их в один и тот же орган управления общества;
одновременно участвует в деятельности органа управления данного
общества от своего имени или от имени других участников общества;
уже назначен представителем более чем в два хозяйственных общества.
Проведя анализ норм, регламентирующих деятельность представителя
государства в акционерных обществах, необходимо отметить, что наиболее
эффективным способом контроля за деятельностью представителей государства
является, по мнению автора, как это ни странно, не государственный
контроль, а контроль миноритарных акционеров общества.
В подтверждение данного довода свидетельствует следующее. В обычном
акционерном обществе, в котором отсутствует контрольный пакет государства,
миноритарный акционер, конечно, может апеллировать к мажоритарию,
назначившему генерального директора, ведущего неразумную экономическую
политику общества. Однако в случае, если такая политика является
следствием указаний самого мажоритария, данные жалобы являются бессмысленными.
Общество, в лице генерального директора, может:
- умышленно занижать прибыль общества, что ведет к уменьшению размера
дивидендов;
- недвижимое имущество общества сдавать в аренду по заниженной цене,
размещать на своих площадях третьих лиц без установленных законом
оснований;
- приобретать непрофильные активы (что также уменьшает прибыль общества
и размер дивидендов);
- отчуждать наиболее ликвидные активы в пользу лиц, дружественных
генеральному директору (или мажоритарию);
- заключать контракты, связанные с производственной деятельностью,
по цене ниже рыночной, на невыгодных условиях (выгодных для генерального
директора);
- принимать на себя заведомо невыполнимые, ненужные, кабальные обязательства
по договору поручительства (вексельному поручительству (аваль)),
залогу с последующим банкротством общества в интересах кредиторов,
дружественных генеральному директору и (или) мажоритарию и т.п.
В случае когда государство является основным акционером, по мнению
автора, можно и нужно своевременно информировать государство о нарушениях,
допускаемых руководством общества при ведении хозяйственной деятельности.
Руководитель профильного министерства (ведомства, агентства), в
ведении которого находятся вопросы, связанные с участием государства
в акционером обществе, не может игнорировать информацию о нарушениях,
допускаемых руководством общества, так как в противном случае встает
вопрос о его личной дисциплинарной ответственности как должностного
лица в лучшем случае (в худшем - об уголовной).
Автор считает, что, располагая информацией о нарушениях в деятельности
общества, миноритарий должен представлять ее как в профильное министерство,
так и в:
- Федеральную службу по финансовым рынкам (для решения вопроса о
привлечении к административной ответственности за нарушения законодательства,
связанного с оборотом ценных бумаг);
- налоговый орган (по вопросу представления недостоверной отчетности
и т.п.);
- правоохранительные органы - в отдел по борьбе с экономическими
преступлениями (злоупотребление должностным положением, ст. 201
УК РФ и т.п.).
Миноритарный акционер может обратиться в арбитражный суд с заявлениями
о признании недействительными решений органов управления общества,
сделок, привлекая при этом в качестве третьего лица государство
как владельца контрольного пакета акций (в рамках рассмотрения данного
дела государство будет вынуждено определиться со своей позицией
по отношению к оспариваемым решениям и сделкам).
Согласно ст. 71 Закона об АО члены совета директоров общества, генеральный
директор общества, члены коллегиального органа (правления) должны
действовать в интересах общества, осуществлять свои права разумно
и несут ответственность перед обществом за убытки, причиненные обществу
их виновными действиями (бездействием). Общество или акционер (акционеры),
владеющие в совокупности не менее чем 1% акций, вправе обратиться
в суд с иском к члену совета директоров, генеральному директору,
члену правления о возмещении убытков, причиненных обществу.
Представители государства в совете директоров открытого общества
несут ответственность наряду с другими членами совета директоров
открытого общества.
Таким образом, в случае если государство, в лице своего полномочного
представителя в совете директоров, информировано миноритарным акционером
о противоправной деятельности руководства общества, причиняющей
убытки обществу и т.п., однако никаких действий по пресечению данного
противоправного поведения предпринято не было, акционер вправе обратиться
с иском в суд о взыскании с такого представителя государства убытков,
причиненных обществу. Представляет целесообразным привлечение по
таким делам в качестве третьего лица государства в лице уполномоченного
органа, для того чтобы владелец контрольного пакета акций определил
свою позицию по отношению к заявленному требованию о возмещении
убытков.
Кроме того, миноритарный акционер должен эффективно использовать
свое право на участие в собрании акционеров общества. На данном
собрании акционер, располагающий информацией о недобросовестном,
халатном отношении к своим обязанностям руководителя общества (назначенного
государством), вправе и должен выступить со своим мнением по поводу
данной деятельности, дав ей соответствующую оценку и предложив не
признавать итоги работы общества за год удовлетворительными.
В соответствии со ст. 53 Закона об АО акционер, владеющий 2% акций,
вправе внести вопросы в повестку и выдвинуть кандидатов в совет
директоров, коллегиальный орган, ревизионную комиссию, счетную комиссию,
кандидата на должность единоличного исполнительного органа, а также
вносить формулировки в решения по предлагаемым вопросам.
Представляется, что при неудовлетворительной деятельности генерального
директора, правления общества, акционер должен предложить представителю
государства обсудить вопрос о снятии с должности такого директора,
представив свою кандидатуру.
Наибольшими правами в данном вопросе располагает акционер, владеющий
10% акций, так как он вправе инициировать собрание акционеров, в
частности, по вопросу переизбрания генерального директора.
Для того чтобы располагать информацией о деятельности общества,
акционер должен эффективно использовать свое право на получение
информации, предусмотренное ст. 89, 90, 91 Закона об АО. Акционер
вправе получить от общества в течение семи дней копии документов,
подтверждающих права общества на имущество, находящееся на балансе,
внутренние документы, годовые отчеты, документы бухгалтерской отчетности,
протоколы общих собраний заседаний совета директоров, ревизионной
комиссии, отчеты независимых оценщиков, списки аффилированных лиц,
заключения ревизионной комиссии, аудитора общества, проспекты эмиссии,
ежеквартальные отчеты и др. документы. Акционеры, владеющие не менее
25% акций, вправе получить копии документов бухгалтерского учета
и протоколы заседаний правления.
Представляется, что в обществах, в которых государство владеет контрольным
пакетом акций, достаточное число акционеров - работники предприятий.
Естественно, что, не желая конфликтовать с руководством предприятия,
данные акционеры, как правило, не запрашивают вышеуказанную информацию
(документы) о деятельности общества. В то же время данные лица (особенно
из числа администрации предприятия) обладают так называемой инсайдеровской
информацией, которая крайне полезна при оценке эффективности управления
акционерных обществом.
Автор полагает, что миноритарный акционер в таком случае вправе
избрать такой способ защиты своих прав: осуществить продажу своих
акций стороннему лицу, а в последующем от его имени предпринимать
действия, направленные на осуществление эффективного контроля за
управлением обществом в лице генерального директора, назначенного
государством.
О том, насколько представитель государства в акционерном обществе
грамотно распоряжается своими полномочиями, свидетельствует немногочисленная
арбитражная практика по данному вопросу.
Так, из Постановления ФАС Московского округа от 13 декабря 2000
г. N КА-А40/5553-00 следует.
На общем собрании акционеров ОАО "АК "Транснефть",
состоявшемся 30 июня 1998 г., было принято решение утвердить новую
редакцию устава названного общества (п. 6 протокола от 30 июня 1998
г. N 1).
Согласно Постановлению от 27 мая 1998 г. N 512 Правительство Российской
Федерации в целях усиления государственного контроля за деятельностью
акционерной компании по транспорту нефти "Транснефть"
поручило коллегии представителей Российской Федерации в названной
компании обеспечить в порядке, установленном Федеральным законом
"Об акционерных обществах", проведение годового общего
собрания акционеров компании и принятие устава в новой редакции
согласно приложению N 1 к постановлению. Общее собрание акционеров
ОАО "АК "Транснефть", состоявшееся 30 июня 1998 г.,
приняло устав в редакции, соответствующей приложению N 1 к постановлению
N 512.
Решая вопрос о законности решения этого собрания по п. 6 повестки
дня, суд не проверил, выполнено ли в полной мере поручение, данное
Правительством Российской Федерации в вышеупомянутом постановлении,
были ли соблюдены порядок и процедура принятия решения.
В ст. 12 новой редакции устава, принятой на собрании от 30 июня
1998 г., не были сохранены положения, касающиеся дополнительных
прав акционеров - владельцев привилегированных акций, ранее предусмотренные
в п. 5.2 устава. Вследствие принятия новой редакции Устава названные
акционеры утрачивали право на особый порядок подсчета голосов при
принятии решений, затрагивающих их права. В п. 4 ст. 49 Федерального
закона "Об акционерных обществах" записано, что решение
общего собрания акционеров по вопросу, поставленному на голосование
и касающемуся внесения изменений или дополнений в устав общества
или утверждение устава в новой редакции, принимается общим собранием
акционеров большинством в три четверти голосов акционеров - владельцев
голосующих акций, принимающих участие в общем собрании акционеров.
Из протокола общего собрания акционеров ОАО "АК "Транснефть"
от 30 июня 1998 г. N 1 усматривается, что за утверждение новой редакции
устава этого общества голосовал представитель государства, являющийся
владельцем закрепленного в федеральной собственности пакета обыкновенных
акций. Суд, рассматривая данный спор, не выяснил надлежащим образом,
была ли соблюдена процедура принятия оспариваемого решения общего
собрания, не проверил утверждение истца о том, что акционеры - владельцы
привилегированных акций не были допущены к голосованию по этому
вопросу повестки дня собрания. Вместе с тем он не проверил утверждение
названного общества о том, что допущенные ОАО "АК "Транснефть"
нарушения при принятии решения по п. 6 повестки дня собрания от
30 июня 1998 г. являются существенными и повлекли причинение ему
убытков. Истец не был извещен о проведении этого собрания, ему не
предоставлялись бюллетени для голосования, не было предложено осуществить
выкуп акций.
Из Постановления ФАС Московского округа от 29 июня 2004 г. N КГ-А40/5404-04
усматривается.
"Министерство имущественных отношений Российской Федерации
(далее Минимущество России) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы
с иском к ОАО "НИИ "Дельта") о признании недействительным
решения Совета директоров ОАО "НИИ "Дельта" об увеличении
уставного капитала путем размещения дополнительных акций, оформленного
протоколом от 21 июня 2002 г.
....суд исходил из того, что оспариваемое решение принято в отсутствие
представителя Российской Федерации по специальному праву - члена
Совета директоров Ханина В.А., назначенного представителем государства
в Совет директоров ответчика на основании Постановления Правительства
Российской Федерации от 7 апреля 1998 г. N 388 о назначении представителей
государства в открытых акционерных обществах оборонно-промышленного
комплекса. Таким образом, решение принято с нарушением п. 2 ст.
28 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных
обществах", в соответствии с которым решение совета директоров
об увеличении уставного капитала общества путем размещения дополнительных
акций принимается советом директоров общества единогласно всеми
членами совета директоров.
Как установлено судами первой и апелляционной инстанций, 28 октября
2002 г. на заседании Совета директоров ОАО "НИИ "Дельта"
принято решение об увеличении уставного капитала путем размещения
дополнительных акций, за которое единогласно проголосовали семь
избранных на общем собрании акционеров членов Совета директоров.
При этом в заседании Совета директоров ОАО "НИИ "Дельта"
не принимал участие представитель Российской Федерации, назначенный
в Совет директоров ответчика на основании Постановления Правительства
Российской Федерации от 7 апреля 1998 г. N 388 "О назначении
представителей государства в открытых акционерных обществах оборонно-промышленного
комплекса".
Суды пришли к обоснованному выводу о недействительности решения
Совета директоров ОАО "НИИ "Дельта" об увеличении
уставного капитала путем размещения дополнительных акций, оформленного
протоколом от 26 октября 2002 г., в силу нарушения п. 2 ст. 28 Федерального
закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах",
в соответствии с которым решение совета директоров об увеличении
уставного капитала общества путем размещения дополнительных акций
принимается советом директоров общества единогласно всеми членами
совета директоров.
В соответствии с п. 5 ст. 1 Федерального закона от 26 декабря 1995
г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" особенности правового
положения акционерных обществ, созданных при приватизации государственных
и муниципальных предприятий, более 25% акций которых закреплено
в государственной или муниципальной собственности или в отношении
которых используется специальное право на участие Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в управлении
указанными акционерными обществами ("золотая акция"),
определяются федеральным законом о приватизации государственных
и муниципальных предприятий.
Согласно п. 4 ст. 38 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N
178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"
представители Российской Федерации, являющиеся членами совета директоров
открытого акционерного общества, входят в количественный состав
совета директоров, определенный уставом или решением общего собрания
акционеров общества. Места представителей Российской Федерации в
совете директоров не учитываются при выборах членов совета директоров.
Аналогичные нормы закреплены в п. 16.2.1. устава ОАО "НИИ "Дельта",
предусматривающем образование Совета директоров общества из семи
человек, избираемых на общем собрании акционеров. В период действия
в отношении общества специального права государства на участие в
управлении обществом ("золотой акции") представитель Российской
Федерации входит в состав Совета директоров без избрания его в общем
порядке (в этом случае избираются шесть членов Совета директоров).
...Поскольку Правительством Российской Федерации до настоящего момента
не принято решение о прекращении действия специального права на
участие Российской Федерации в управлении ОАО "НИИ "Дельта"
("золотой акции") представитель государства, назначенный
в Совет директоров ответчика на основании Постановления Правительства
Российской Федерации от 7 апреля 1998 г. N 388 "О назначении
представителей государства в открытых акционерных обществах оборонно-промышленного
комплекса", должен входить в состав Совета директоров в соответствии
с указанным выше законом".
При оценке деятельности представителем государства в акционерных
обществах необходимо иметь в виду, что Пленум ВС РФ принял 10 февраля
2000 г. Постановление N 6 о судебной практике по делам о взяточничестве
и коммерческом подкупе, где в п. 6 записано, что поверенные, представляющие
в соответствии с договором интересы государства в органах управления
акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли,
вклады) которых закреплена (находится) в федеральной собственности,
не могут быть признаны должностными лицами.